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Vers un observatoire national des mesures et sanctions pénales ?

Note à l’attention de la « mission d’information sur l’exécution des décisions de justice pénale » de l’Assemblée nationale  présidée par M. Jean-Luc Warsmann. 14 octobre 2007
Pierre V. Tournier

Texte intégral

1Lors de sa séance du 18 juillet 2007, la commission des lois de l’Assemblée nationale a adopté à l’unanimité, la proposition de son président, Jean-Luc Warsmann, de créer une mission pluraliste sur l’exécution des décisions de justice pénale. Le projet de loi renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs (loi du 10 août 2007) était alors en discussion.

2Cette mission a souhaité m’auditionner, à titre personnel, le 25 octobre. Le texte qui suit a été rédigé dans cette perspective.

3Que l’expression soit prise au sens strict de « mise à exécution » ou au sens large de « mise à exécution mais aussi d’application effective », dans la durée, des décisions pénales1, la mission parlementaire en viendra certainement à constater la faiblesse des moyens d’analyse et de suivi dont nous disposons aujourd’hui dans ce domaine2. En viendra-t-elle alors à préconiser, face à une telle pénurie, la mise en place, au sein du ministère de la Justice, d’une nouvelle commission ad hoc ?

Suivi de la détention provisoire  

4On se souvient que la loi n°2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d’innocence et des droits des victimes avait prévu, dans son article 72, la mise en place d’une Commission de suivi de la détention provisoire. Placée auprès du ministre de la Justice, cette commission est constituée de deux représentants du Parlement, d’un magistrat de la Cour de cassation, d’un membre du Conseil d’État, d’un professeur de droit, d’un avocat et d’un représentant de la communauté scientifique3. Elle est présidée, depuis son origine, par M. Jean-Marie Delarue, professeur agrégé, conseiller d’État, ancien président du Conseil national de l’information statistique (CNIS) de 1998 à 2002. La commission est chargée de réunir les données juridiques, statistiques et pénitentiaires concernant la détention provisoire, en France et à l’étranger. Elle publie, dans un rapport annuel, des données statistiques locales, nationales et internationales concernant l’évolution de la détention provisoire ainsi que la présentation des différentes politiques mises en œuvre. Enfin, elle établit une synthèse des décisions en matière d’indemnisation de la détention provisoire4.

Suivi de la récidive

5Lors du débat qui précéda l’adoption de la loi du 12 décembre 2005 sur le traitement de la récidive des infractions pénales, j’avais proposé la création, dans le cadre de la loi, d’un Observatoire de la récidive (conférence de presse tenue à Paris le 28 juin 2005)5. Ses objectifs furent précisés dans différents documents6 et, en particulier, dans une tribune publiée dans Le Monde, en août, cosignée par un certain nombre de personnalités. Le texte se terminait ainsi : Dans une société solidaire où le corps social se doit de réagir avec détermination quand l’un des siens est atteint, améliorer la connaissance scientifique sur ces questions est une obligation morale vis-à-vis des victimes des crimes et des délits et de leurs proches. C’est aussi la seule façon de rendre illégitimes les approches démagogiques et stériles qui nient la gravité de ces questions ou, au contraire les dénaturent à travers un discours sécuritaire dont le principal inconvénient, pour les victimes potentielles, est d’être inopérant  La veille de l’ouverture des débats à l’Assemblée nationale, M. Clément, Garde des Sceaux, annonça la mise en place, par voie réglementaire, d’une commission d’analyse et de suivi de la récidive, placée sous la présidence de M. Jacques-Henri Robert, professeur de droit à l’Université Paris 2 Assas. La commission est composée de trois magistrats, d’un psychiatre, d’un avocat, d’un commissaire de police, d’un directeur de service pénitentiaire d’insertion et de probation (DSPIP), d’un directeur d’établissement pénitentiaire et d’un chercheur7. Elle a vocation à déterminer les outils fiables pour mesurer la récidive, à analyser son évolution et à formuler des préconisations pour la combattre. À cette fin, la commission réunira des données juridiques, statistiques et pénitentiaires utiles à sa mission, procèdera aux auditions et visites nécessaires et recueillera les avis des experts reconnus8. Son premier rapport annuel (sic) a été déposé le 28 juin 20079.

Suivi des mesures et sanctions pénales ?

6Va-t-on ainsi continuer à mettre en place des missions d’analyse et de suivi thématiques, sans liens entre elles, chaque fois qu’un nouveau domaine du système de justice pénale sera mis sous les feux de l’actualité législative et/ou de l’actualité des « faits divers » ? Va-t-on continuer ainsi à faire du « copier coller » plus ou moins automatique quant à la définition de leur composition et à leurs objectifs, sans tenir compte d’ailleurs, des moyens existants au sein de la Chancellerie en matière d’expertise scientifique : Centre de recherche associé au CNRS (CESDIP), sous direction de la Statistique et des études de la Direction générale de l’administration et de l’équipement (DAGE), « Pôle études et évaluations » de la Direction des affaires criminelles et des grâces (DACG), « Bureau des études » de la direction de la protection judiciaire de la jeunesse (DPJJ), « Bureau des études, de la prospective et des méthodes », et, bientôt, « Bureau de la statistique et de la recherche » de la direction de l’administration pénitentiaire (DAP) ?   

7En s’appuyant sur ce potentiel très important (en quantité, et en qualité), mais aussi sur le gisement de l’expertise des universités et du CNRS, n’est-il pas temps de mettre en place, auprès du Secrétariat général du ministère de la Justice, un Observatoire national des mesures et sanctions pénales (ONMSP), structure légère qui serait l’ensemble complémentaire, naturel, de l’Observatoire national de la délinquance (OND) mis en place, en novembre 2003, au sein du ministère de l’Intérieur10 ? Les deux missions « détention provisoire » et « récidive » déjà existantes y seraient naturellement intégrées.

8Sa première tâche pourrait être de faire – ou de faire faire – un audit précis des outils d’analyse et de suivi opérationnels dont la Chancellerie dispose dans le champ.

Le champ de compétence de l’ONMSP

9Ce serait celui de l’ensemble des « mesures et sanctions pénales » (MSP)11. Le terme de mesure est à prendre dans son sens le plus large et non au sens juridique de « mesure de sûreté ». Il recouvre des décisions qui peuvent être prises à toutes les étapes du processus pénal avant le procès, pendant le procès, comme après : mesures, avant le procès, non restrictives de liberté (ex : médiation pénale), restrictives de liberté (ex : contrôle judiciaire), ou privatives de liberté (ex : détention provisoire), aménagement d’une peine privative de liberté dès le prononcé de la peine ou au moment de sa mise à exécution (ex : placement sous surveillance électronique fixe), aménagement en cours d’exécution d’une peine (libération conditionnelle). Quant aux sanctions pénales, elles peuvent être de toutes natures : de la réclusion ou détention criminelle à perpétuité à la dispense de peine, en passant par les sanctions exécutées en milieu ouvert.

10Un certain nombre de thématiques qui devraient être traitées, en priorité, par l’observatoire viennent immédiatement à l’esprit : contrôle judiciaire, détention provisoire et comparution immédiate, choix de la sanction, évaluation de nouvelles sanctions (ex : les peines planchers), mise à exécution des sanctions, aménagement des peines (en milieu fermé comme en milieu ouvert), obligations de soins, processus de réinsertion et récidive des infractions pénales…

Les dix objectifs de l’ONMSP

11Pour définir, brièvement, les objectifs de cet observatoire, je me suis référé à ce que j’avais proposé, en août 2005, à propos de la récidive et qui avait inspiré, de façon très minimaliste, M. Pascal Clément lors de la mise en place de sa commission d’analyse et de suivi de la récidive.

121/ - Centraliser les données existantes sur le prononcé et la mise à exécution et l’application des mesures et sanctions pénales : données juridiques, données statistiques et analyses des questions soulevées dans le cadre des différentes disciplines concernées (données produites en France, dans les autres pays du Conseil de l’Europe, dans les pays d’autres continents).

132/ - Mettre cette information à disposition (site internet) et l’actualiser en permanence.

143/ - Développer des outils pédagogiques permettant de synthétiser les informations les plus importantes issues de cette base documentaire pour les rendre lisibles par le plus grand nombre (services de la Chancellerie et autres départements ministériels, Parlement, acteurs de la justice pénale, syndicats, associations, médias) : notes techniques, synthèses, comparaisons entre MSP, comparaisons internationales, etc. Ce travail exigerait évidemment une grande rigueur scientifique afin que ces outils puissent servir de référence à tous, quelle que soit leur sensibilité idéologique.

154/ - Assurer une fonction de veille concernant les affaires, qui justifient, de par leur gravité et/ou leur médiatisation, une information à chaud, rapide mais objective, de nos concitoyens. Approfondir l’étude de ces cas, au delà de la période d’intérêt politico-médiatique.

16Examiner a posteriori leur traitement médiatique afin d’améliorer les modes de communication des pouvoirs publics et des scientifiques. Un tel travail devrait naturellement associer des professionnels de l’information.

175/ - Aider à la prise en compte de la production de l’observatoire dans la construction des programmes de formation initiale et continue, sur ces questions, dans les écoles relevant du ministère de la Justice : École nationale de la magistrature (ENM), École nationale d’administration pénitentiaire (ENAP), Centre de formation de la protection judiciaire de la jeunesse. Il ne pourrait s’agir ici que de propositions et de mises à disposition de ressources dans le respect de la compétence des écoles à déterminer contenus et méthodes d’enseignement.

186/ - Participer à l’élaboration de nouveaux instruments statistiques au sein du ministère de la Justice, assurant une production régulière sur ces questions. Là encore, il ne s’agit pas de se substituer aux services compétents, mais d’être un lieu de réflexion, une force de proposition et de mobilisation de moyens.

197/ - Assurer une coopération étroite avec l’Observatoire nationale de la délinquance (OND), voire préparer, à terme, une éventuelle fusion des deux entités en un Observatoire de la délinquance et des mesures et sanctions pénales, placé auprès du Premier ministre.

208/ - Mobiliser la communauté scientifique, dans toute sa diversité, sur ces questions, afin qu’elle apporte sa contribution à l’élaboration de nouveaux programmes de recherches pluridisciplinaires qui devraient être pilotés et financés par la mission de recherche « Droit & Justice ».

219/ - Faciliter la coopération avec nos partenaires européens, pour une meilleure connaissance des systèmes juridiques, des pratiques (« bonnes » ou « mauvaises ») et des résultats du traitement des infractions pénales, coopération qui devrait aussi inclure l’appui à la réalisation d’enquêtes statistiques, en parallèle, reposant sur des méthodologies identiques (du moins compatibles entre elles) sur tel ou tel thème.   

22Dans cet esprit, accorder une attention toute particulière aux productions du Conseil de l’Europe en la matière (recommandations et autres travaux) et des autres instances internationales.

2310/ - Rédiger un rapport annuel à l’attention du gouvernement et de la représentation nationale rendant compte des avancées concernant les objectifs définis supra. On pourrait aussi y trouver des recommandations de toutes natures, susceptibles d’améliorer le fonctionnement de la Justice pénale.

24Les orientations stratégiques d’un tel observatoire devraient être définies par un conseil (une quinzaine de membres ?) dont la composition en assurerait l’indépendance. La place réservée à la communauté scientifique devrait être significative (1/3 des membres ?) afin de pouvoir assurer la qualité des productions de l’observatoire (représentants du CNRS et de la Conférence des présidents d’universités, mais aussi experts des différentes disciplines concernées nommés à titre personnel, français et étrangers).

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Notes

1 Voir Tournier Pierre V., Mise à exécution et application des peines, Note à l’attention de la mission « Warsmann » d’information sur l’exécution des décisions de Justice pénale de l’Assemblée nationale,  Université Paris 1 Panthéon Sorbonne, Centre d’histoire sociale du XXe siècle, 2007, 3 pages.
2 Tournier Pierre V.,  Dictionnaire de démographie pénale. Des outils pour arpenter le champ pénal. Université Paris 1. Panthéon Sorbonne, Centre d’histoire sociale du XXe siècle, données actualisées au 1er mai 2007, 133 pages. Mis en ligne sur http:// histoire-sociale.univ-paris1.fr/cherche/Tournier/ARPENTER-OUVRAGE.pdf
3 Bruno Aubusson de Cavarlay, directeur de recherches au CNRS, ingénieur statisticien diplômé de l’ENSAE et docteur en sociologie.
4 Commission de suivi de la détention provisoire, Rapport 2006,  février 2007,  173 pages.
5 Le Monde du 28/6/05, Libération du 29/6/05, La Croix du 29/6/05, L’Humanité du 29/6/05, Le Parisien -Aujourd’hui en France du 6/7/05, L’Humanité du 7/7/05, Métro du 12/7/05, AFP du 14/7/05, Libération du 18/7/05.
6 Lettre ouverte du 4 août 2005 à M. Pascal Clément, Garde des Sceaux.
7 Sebastian Roché, directeur de recherches au CNRS, docteur en science politique. La commission ne comprend donc pas de spécialiste de l’analyse quantitative (statisticien ou démographe spécialiste des populations pénales).
8 Communiqué de presse de la Chancellerie du 10 octobre 2005 annonçant la création de la commission.
9 Ministère de la Justice, Rapport établi par la commission d’analyse et de suivi de la récidive, juin 2007, 110 pages.
10 L’indépendance stratégique de l’OND est assurée par un Conseil d’orientation composé de 17 représentants de la société civile, élus nationaux et locaux, universitaires et chercheurs, représentants des médias, représentants des associations, des ordres, des groupements et des organismes privés (Fédération française bancaire, Union sociale pour l’habitat). 11 représentants de l’État, outre le directeur de l’INHES à titre consultatif, y siègent également : Défense nationale, Justice, Intérieur, Finances, Transports, Ville, Outre-Mer, Recherche, Éducation nationale.  
11 Ce concept a été forgé à partir de celui de sanctions et mesures appliquées dans la communauté (SMC), introduit par le Conseil de l’Europe. Dans la terminologie du Conseil de l’Europe, les sanctions et mesures appliquées dans la communauté (SMC) sont des sanctions ou des mesures non carcérales, accompagnées de mesures de « supervision », c’est-à-dire de mesures d’assistance, d’ ²aide et de contrôle (recommandation n°R (92) 16 du Conseil de l’Europe). Aux SMC s’ajoutent donc les mesures et sanctions non carcérales sans supervision (ex : l’amende) et les mesures et sanctions carcérales.
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Note de fin

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Pour citer cet article

Référence électronique

Pierre V. Tournier, « Vers un observatoire national des mesures et sanctions pénales ? », Champ pénal/Penal field [En ligne], Vie de la recherche, mis en ligne le 29 janvier 2008, consulté le 25 mai 2017. URL : http://champpenal.revues.org/3373

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Auteur

Pierre V. Tournier

Directeur de recherches au CNRS, Centre d’histoire sociale du XXe siècle (Université Paris 1), pierre-victor.tournier@wanadoo.fr. Courrier à adresser à : Pierre V. Tournier, 43, rue Guy Môquet 75017 PARIS, Tél.  33 (0)1 42 63 45 04.

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Droits d’auteur

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