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Le « nouveau management de la sécurité » à l’épreuve :délinquance et activité policière sous le ministère Sarkozy (2002-2007)

Laurent Mucchielli
Traduction(s) :
The “new management of security” put to the test: crime and police activity under Minister Sarkozy (2002-2007)

Résumé

À la suite des élections présidentielles et législatives de 2002, Nicolas Sarkozy a été nommé ministre de l’Intérieur et, durant le quinquennat de Jacques Chirac (2002-2007), il a occupé ce poste durant plus de trois ans et demi. Durant cette période, il a voulu introduire un « nouveau management » et imposer aux policiers et aux gendarmes une « culture du résultat ». C’est ce management et cette culture qui ont, selon lui, permis de constater cinq ans plus tard une forte baisse de la délinquance ainsi qu’une nette amélioration de la mobilisation et des performances des forces de l’ordre, ceci expliquant cela. Ces deux constats et cette proposition d’explication de l’un par l’autre sont ici soumis à vérification. Les résultats conduisent à contester en grande partie le bilan officiel du gouvernement. Du coup, l’analyse fait retour sur la nature de ce « nouveau management » et en esquisse un autre bilan.

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Texte intégral

  • 1  L’on a pu dire en ce sens que « l’insécurité est moins un problème qu’une solution » (Van Campenho (...)

1A la suite des élections présidentielles et législatives de 2002, Nicolas Sarkozy a été nommé ministre de l’Intérieur et, durant le quinquennat de Jacques Chirac, il a occupé ce poste durant plus de trois ans et demi (de mai 2002 à mars 2004 et de juin 2005 à mars 2007). Dans le contexte politico-médiatique du début des années 2000, marqué par une surenchère continue sur le thème de « l’insécurité », le contenu des discours tenus pendant la campagne électorale comme après est bien connu et de surcroît peu original à l’échelle historique. Qu’un ministre de l’Intérieur situé politiquement à droite déclare partir en « croisade » contre le crime afin d’apporter « enfin » la sécurité aux citoyens français n’est en soi pas surprenant 1. Qu’il annonce et fasse voter en ce sens de nouvelles lois visant à renforcer les moyens matériels, humains et juridiques des forces de l’ordre ne l’est guère davantage. En revanche, qu’un ministre de l’Intérieur entende introduire dans ces administrations un « nouveau management » et imposer à quelques 237 000 policiers et gendarmes une véritable « culture du résultat » est une expérience plus originale et particulièrement intéressante à tenter d’évaluer. Prolongeant et élargissant un travail initié par Dominique Monjardet (2006), dans l’un de ses derniers textes, sur la seule période 2002-2004, on voudrait ici revenir sur l’ensemble des cinq années durant lesquelles cette « nouvelle politique de sécurité » s’est déployée, pour tenter de l’évaluer à l’aune de ses propres critères de « performance ».

2L’analyse se déroulera en trois temps. Nous reviendrons d’abord sur le bilan officiel de la politique de sécurité conduite depuis 2002 et sur les outils statistiques à disposition pour évaluer cette politique (I). Nous examinerons ensuite l’évolution de la délinquance enregistrée (II), puis celle de l’activité répressive des services de police et de gendarmerie (III). En conclusion, on s’interrogera sur les présupposés qui fondent cette politique de sécurité, sur la nature de ce « nouveau management » et sur d’autres aspects qui composent également son bilan.

1. Le bilan officiel de la politique de sécurité et les outils de son évaluation

1.1 Un auto satisfecit et trois propositions à vérifier

3Dans sa conférence de presse du 11 janvier 2007 2, le ministre de l’Intérieur se félicitait des résultats obtenus depuis 2002, en particulier les quatre suivants : 1) une « baisse de la délinquance » (en particulier la « délinquance de voie publique ») obtenue malgré l’augmentation continue des atteintes aux personnes, 2) une « progression de l’activité des services » entendue comme les faits délinquants révélés par les initiatives policières (et non à la suite de plaintes des victimes), 3) une augmentation du taux d’élucidation (« alors qu’on ne retrouvait qu’à peine un délinquant sur 4 en 2001, on en arrête désormais plus d’un sur 3 »), 4) une augmentation du nombre de personnes gardées à vue et mises en cause.

  • 3  Ainsi que nous l’avions déjà signalé il y a quelques années (Mucchielli, 2002, 155), ce comptage d (...)

4Comparant le bilan du gouvernement de gauche précédent (1997-2001) et celui du sien (2002-2006), le ministre déclarait : « Alors que la délinquance avait augmenté de 17,8 % entre 1997 et 2002, elle a baissé de 9,4 % depuis 2002. Cela veut dire que, depuis 2002, plus de 1 153 000 victimes ont été épargnées » 3. Et tout ceci lui semblait découler du nouveau mode de management des forces de l’ordre qu’il impulsait depuis son arrivée Place Beauvau :

« Depuis 2002, ma détermination a été totale : j’ai fait de la sécurité la priorité absolue de mon action ministérielle, en accordant les moyens nécessaires aux forces de sécurité, en les modernisant et, surtout, en les mobilisant. J’ai rompu avec la résignation et le renoncement ! Les résultats sont là. Ils sont à porter à l’actif de la police et de la gendarmerie nationale. Je veux remercier ces serviteurs de l’État pour le travail qu’ils ont accompli, sans relâche ».

5Ainsi, le discours de celui qui allait quelques mois plus tard devenir Président de la République consiste en deux constats et une proposition explicative : un constat de forte baisse de la délinquance, un constat de nette amélioration de la mobilisation et des performances de l’activité policière, et une proposition expliquant le premier constat par le second. Ce sont ces trois éléments que nous allons tester en procédant à un examen systématique des données statistiques produites par cette même organisation (le ministère de l’Intérieur), en ajoutant dans le fil de la démonstration d’autres données permettant de dépasser les limites inhérentes à la nature administrative de ces statistiques. Mais auparavant, il importe de tenter de comprendre en quoi a consisté ce « nouveau management » et comment sont construits les chiffres sur lesquels il a voulu s’appuyer tant pour mener que pour évaluer son action.

1.2 En quoi a consisté le « nouveau management » de la sécurité ?

  • 4  Le décret du 15 mai 2002 (une semaine après la proclamation des élections présidentielles) fait du (...)
  • 5  Le décret d’application créant des primes de résultats exceptionnels sera pris finalement le 21 oc (...)

6En 2002, après une campagne électorale au cours de laquelle la droite n’a cessé d’accuser la gauche au pouvoir depuis 1997 d’avoir manqué de « volonté politique » en la matière, le nouveau gouvernement avait donc pour priorité de faire baisser la délinquance. Nommé ministre (d’État) de l’Intérieur, obtenant le commandement « historique » des gendarmes en sus des policiers 4, N. Sarkozy s’est donc attelé à la tâche dès sa nomination. Les années 2001 et 2002 avaient été marquées par une forte agitation tant des policiers que des gendarmes (Monjardet, 2002), agitation qui se singularisait davantage par son caractère public et fortement médiatisé que par le contenu des revendications des fonctionnaires (dénonçant le manque de moyen matériel et humain, le manque de respect, le sentiment d’impunité de la part de nombreux « jeunes », le manque de sévérité de la part de la justice, etc.). Avec la Loi d’orientation et de programmation sur la sécurité intérieure (LOPSI), dont le projet était annoncé dès le début du mois de juillet 2002 (et qui sera finalement votée le 29 août 2002), le ministre entendait répondre à la question des moyens matériels (rénovation et construction de locaux, augmentation des gilets pare-balles, des armes – avec introduction des Flash-Balls et, par la suite, des Taser –, achats de nouveaux véhicules, paiement des heures supplémentaires, augmentation des primes au mérite 5) et humains (annonce de la création de 13 500 emplois supplémentaires dans la gendarmerie et la police), tout en créant de nouvelles infractions pour donner davantage d’outils juridiques aux forces de l’ordre (Monjardet, 2004). Parallèlement, la Loi d’orientation de programmation de la justice du 9 septembre 2002 allait renforcer les moyens judiciaires de répression de la délinquance, en particulier celle des mineurs. En échange de quoi (la dimension « donnant-donnant » étant toujours explicite dans ses discours), le ministre demanda aux policiers et aux gendarmes d’une part un « engagement total » dans la « guerre contre l’insécurité », d’autre part l’adoption d’une « culture du résultat », cette culture permettant d’orienter cet engagement par « des objectifs quantifiés d’amélioration de votre efficacité, en termes de réduction de la criminalité, d’augmentation du taux d’élucidation, de répartition de vos moyens d’action, de formation ». Le discours du 26 juin 2002, prononcé au Carrousel du Louvre devant quelques 2 000 cadres policiers (suivi par un équivalent le 5 juillet, devant les gendarmes), est très clair :

  • 6  Une partie des discours de Nicolas Sarkozy comme ministre de l’Intérieur sont conservés sur le sit (...)

« Entendons-nous bien, pour qu’il n’y ait pas de malentendu sur l’objectif : il ne s’agit pas de stabiliser les chiffres de la délinquance ou d’obtenir quelques améliorations ponctuelles. Nous devons et nous allons renverser la tendance. Nous devons et nous allons faire reculer la délinquance. […] Nous ne pouvons plus admettre l’explosion des statistiques » 6.

7Et pour y parvenir, chacun se voyait fixer des objectifs, à tous les échelons, et menacé d’y jouer sa carrière. Le projet de loi de la future LOPSI annonçait ainsi dès le début du mois de juillet 2002 :

« Une politique de gestion par objectifs a été instaurée. Les résultats obtenus en matière de lutte contre l’insécurité seront régulièrement évalués et comparés aux objectifs fixés. Les responsables locaux de la police et de la gendarmerie rendront compte de ces résultats, chacun pour ce qui les concerne, et il en sera tenu compte dans leur progression de carrière ».

  • 7  Ces mesures, réfléchies à la Préfecture de police de Paris depuis une mission d’étude à New York a (...)

8Demandant à être jugé sur ses résultats, le ministre annonçait ainsi à ses troupes qu’elles le seraient également. Et pour mieux surveiller la réalisation de ces objectifs, le ministre instaurait immédiatement la discussion des résultats de la statistique policière de façon mensuelle (et non plus simplement annuelle). Et ce à la fois en externe, dans la communication de ces chiffres à la presse, et en interne, par la convocation au ministère des préfets (accompagnés des directeurs départementaux de la sécurité publique, pour la police, et des commandants de groupements départementaux, pour la gendarmerie) des cinq départementaux enregistrant les plus mauvais résultats (et des cinq enregistrant les meilleurs), afin de « faire le point, comprendre les raisons des évolutions et provoquer les ajustements de moyens et de méthode permettant de progresser ». A Paris, le préfet de police organisera même des réunions hebdomadaires avec les commissaires responsables d’arrondissements 7.

9Cette politique et cette pression exercées tout au long de la hiérarchie policière et gendarmique ne se démentiront pas tout au long du premier ministère Sarkozy (mai 2002-mars 2004). Le discours sera martelé à chaque occasion et de façon toujours explicite. Ainsi, par exemple, le 24 juin 2003, devant la 53ème promotion d’élèves commissaires de police :

« Vous le constatez, mesdames et messieurs, être commissaire entraîne de nombreuses responsabilités. La première de ces responsabilités est d’atteindre les objectifs fixés par le Gouvernement. Pour cela, j’attends que vous soyez les fers de lance de la culture du résultat et de l’évaluation. Cette culture, vous devez l’instaurer au sein même de vos équipes. Et je peux vous annoncer que dès l’année prochaine, les mécanismes financiers seront en place pour récompenser les équipes les plus performantes ».

10Et nul ne devait oublier qu’il fallait communiquer et faire de la publicité à cette « performance », à tous les échelons du territoire, le ministre devant s’incarner dans chaque acteur de la sécurité et chacun d’entre eux devenant le ministre incarné. Ainsi, par exemple, le discours du 26 septembre 2003 rappelait-il aux préfets réunis à Paris :

« J’ai rencontré ce mois-ci plus de 20 000 policiers et gendarmes dans les 7 zones de défense pour leur transmettre ce que j’attends d’eux, mais aussi pour écouter leurs observations. […] Je souhaiterais revenir sur quelques points. La délinquance continue de baisser […]. C’est une réussite de chacun des policiers et gendarmes qui se sont remobilisés et aussi de leurs chefs, donc de vous-mêmes. Ces résultats, je vous demande de les communiquer chaque mois. Je sais que cela n’est pas toujours le cas. Certains considèrent que l’élaboration d’un communiqué de presse ou la diffusion sur l’Intranet suffit. Ils ont tort. Vous devez prendre la parole devant la presse. Vous devez aussi inciter vos Directeurs départementaux de la Sécurité Publique et vos Commandants de groupement à prendre la parole aussi souvent que possible. Le silence médiatique est une erreur ».

11Tels sont donc la doctrine et les outils de ce « nouveau management de la sécurité » mis en œuvre par le nouveau ministre de l’Intérieur, qui s’appuya pour cela sur un budget en nette augmentation (dès l’été 2002, le ministre annonçait pouvoir engager 5,6 milliards d’euros supplémentaires entre 2003 et 2007) et sur une équipe de direction maîtrisant parfaitement les rouages de la police nationale, connaissant bien ses principaux cadres et ayant promu autant que possible des « hommes sûrs » aux principaux échelons de commandement (Monjardet, 2006, 197).

1.3 Un outil d’évaluation inchangé et pourtant suspect : la statistique policière

  • 8  Le ministre était là encore tout à fait clair dans son discours d’inauguration de l’OND, le 4 octo (...)

12Bien que, tirant les fruits du travail effectué par le gouvernement précédent (c’est le rapport Caresche-Pandraud [2002]), il ait mis en place en 2003 un Observatoire National de la Délinquance (OND) chargé théoriquement de produire des données « enfin » fiables et échappant à la polémique politique, les discours de N. Sarkozy n’ont cessé en réalité de se référer encore et toujours à la seule statistique policière (dite « état 4001 »), la présentant de fait comme l’instrument par excellence de mesure de l’évolution des crimes et délits 8. De quoi s’agit-il ?

13Ce que l’on appelle couramment les « statistiques de la délinquance » dans le débat public sont en réalité les statistiques d’enregistrement de la délinquance par les services de police et de gendarmerie, à l’exclusion toutefois des infractions routières, de certaines infractions enregistrées par d’autres administrations (comme la fraude fiscale) et surtout des contraventions de 5ème classe dont, pourtant, « le traitement pénal est assimilable à celui des délits les moins graves » (Aubusson de Cavarlay, 1996, 41). D’emblée, ceci constitue un très sérieux problème – pourtant pratiquement jamais pris en compte par les commentateurs, quels qu’ils soient – pour la comparaison et la sérialisation des données policières, et oblige en réalité à observer parallèlement la statistique judiciaire. Et ce détour est fort instructif. Comme l’indique le tableau 1 (voir l’annexe), le nombre de contraventions de 5ème classe sanctionnées par la justice en dehors des contentieux routiers a plus que doublé entre 2002 et 2006. Ceci concerne les atteintes aux personnes (en particulier les coups et blessures volontaires suivis d’ITT de moins de 8 jours), les atteintes aux biens (essentiellement des dégradations), les atteintes à l’environnement et les atteintes à l’ordre économique (telles que le transport ou le stockage de données périssables). Certes, compte tenu de la taille réduite des effectifs, la réintégration des contraventions de 5ème classe dans la statistique policière ne changerait pas le sens général des tendances (tableau 2, voir l’annexe), mais cela amplifierait encore la hausse des atteintes aux personnes et réduirait au contraire l’ampleur de la baisse des dégradations.

  • 9  Le comportement des victimes est très variable selon le type d’infractions concerné (elles déclare (...)
  • 10  Autre source potentielle (mais qui semble minime) de divergence entre les statistiques policière e (...)

14Ce premier problème identifié, quelles sont les autres conditions d’enregistrement dans la statistique policière ? Cette production statistique est liée d’abord à la façon dont les services de police et de gendarmerie traitent les plaintes des victimes qui se font connaître 9. Les forces de l’ordre peuvent, primo ne pas donner de suite administrative à la plainte et débouter plus ou moins explicitement le plaignant (qui peut alors déposer directement sa plainte auprès du Procureur de la République 10), secundo consigner simplement la plainte sur le registre de « main courante », tertio la traduire officiellement dans la rédaction d’un procès-verbal. Seul ce dernier mode de traitement – si l’infraction est donc qualifiée de crime ou de délit, mais pas de contravention – donne lieu à l’enregistrement pris en compte dans la statistique. C’est pourquoi, comme le dit justement B. Aubusson de Cavarlay (2005, 10), la statistique policière ne comptabilise pas les « faits constatés » mais les « faits signalés au parquet » ce qui, pour toutes les raisons que l’on vient de voir, n’est pas exactement la même chose. Cette production statistique dépend ensuite de ce que les forces de l’ordre « cherchent et trouvent par elles-mêmes » si l’on peut dire (que ce soit au terme des enquêtes de police judiciaire, sur réquisitions du Préfet ou du Procureur, ou bien – le plus souvent – à l’issue des contrôles et interventions divers effectués au quotidien.

  • 11  Des audits internes comme celui réalisé en 1999 en gendarmerie, ou encore le rapport Caresche-Pand (...)
  • 12  Outre les extraits publiés dans la presse (par exemple Le Canard enchaîné du 23 avril 2003 ou enco (...)

15En toute logique (par définition, même), ces données ne peuvent donc que réagir aux modifications intervenant dans les délinquances qui se manifestent aux forces de l’ordre, mais aussi dans les effectifs – et la répartition – de ces dernières, dans leurs modes de travail proactifs (leurs priorités d’action) et réactifs (leurs façons de traiter les plaintes ou les faits constatés). A fortiori lorsque chaque agent est sous le contrôle tatillon de sa hiérarchie pour l’obtention des bons chiffres et qu’il y va de sa carrière. Un chercheur, après de nombreuses études de terrain en police comme en gendarmerie, conclut que : « Au sein des unités de police ou de gendarmerie, personne ne croit d’ailleurs à la pertinence de ces données quantitatives. Chaque interview apporte son lot d’anecdotes sur les meilleures méthodes permettant de produire les ‘bons’ chiffres, ceux qui conviennent aux chefs, ou qui permettent d’asseoir les revendications catégorielles. De plus, chaque échelon hiérarchique y ajoute ses propres corrections. Jouent aussi les variations importantes qu’entraînent des décisions apparemment simples de classification et de qualification judiciaire des faits. […] Bref, plus on regarde la machine policière fonctionner, et plus on se surprend du crédit accordé à ces chiffres comme reflet d’une réalité autre que policière » (Mouhanna, 2002, 577). Concrètement, un autre chercheur, qui est aussi officier de gendarmerie, rappelle que la pratique du « bidonnage » des statistiques, ancienne, peut aisément être amplifiée par les responsables locaux qui sont situés à la base du système de collecte des données (ici les commandants de brigade) : « De multiples moyens sont à leur disposition : déqualification de délits en contraventions – en particulier en matière de dégradation –, non enregistrement de plaintes, rassemblement de plusieurs délits sous un seul fait statistique, réduction des enquêtes d’initiative, concentration des efforts sur des séries d’affaires commises pour l’essentiel hors de la circonscription (ce qui permet de comptabiliser les faits résolus, alors que les faits constatés ont été comptabilisés par d’autres unités et d’améliorer le taux de résolution des crimes et délits de la brigade), erreurs d’enregistrement… » (Matelly, 2002, 204). Un remarquable et désormais incontournable inventaire détaillé de ces pratiques vient du reste d’être dressé par ses deux auteurs (Matelly, Mouhanna, 2007, 60-86). A quoi s’ajoute des documents officiels reconnaissant ces pratiques 11, ainsi que de nombreux témoignages de policiers et gendarmes portant non seulement sur l’enregistrement des faits constatés mais aussi sur les indicateurs habituels de la « performance policière » que sont le taux d’élucidation et le nombre de gardes à vue 12.

  • 13  Voir notamment trois séries d’enquêtes de terrain récente du côté de la gendarmerie : Dieu, Mignon (...)

16En réalité, toutes les enquêtes de terrain convergent depuis longtemps pour souligner l’absence de fiabilité des évolutions à court terme de la statistique policière dès lors que les résultats ont été fixés par avance et que les personnels ont le sentiment d’y jouer leur avancement de carrière. A côté des quelques zélateurs et des quelques résistants, la grande majorité des policiers et des gendarmes, pour « être tranquilles », donnera à voir ce que la hiérarchie voudra qu’on lui fasse voir 13. Dès lors, comment les statistiques allaient-elles réagir au niveau inédit de leur sollicitation politique à partir de 2002 ?

  • 14  Les gendarmes résisteront jusqu’au mois de janvier de l’année suivante, après quoi leur discipline (...)
  • 15  Ce théorème de Demonque (alias D. Monjardet utilisant un pseudonyme à l’époque où il travaillait d (...)

17A court terme, la réponse ne fait aucun doute et la démonstration en a déjà été apportée (Monjardet, 2006, 193-194). La rupture statistique fut à la fois forte et instantanée, au moins du côté de la police. A peine le ministre était-il installé dans son bureau et avant même qu’il ait pu prendre la moindre mesure, rédiger la moindre circulaire ou signer le moindre décret, que la statistique, après des années de hausse continue, indiquait pour le mois de mai 2002 une baisse miraculeuse de 0,69 % en zone police (et même de 1,6 % pour la Préfecture de police de Paris). Le mois suivant, alors que la politique du ministre en était toujours au stade des discours, la baisse devenait spectaculaire et atteignait 7,38 % chez les policiers (8,6 % à Paris). A la fin de l’année, la statistique indiquait encore une hausse totale de 1,28 %, mais c’était là la « faute » de gendarmes moins prompts à exécuter les vœux du ministre 14. Et puis l’essentiel était acquis : comme souhaité, la tendance était inversée, donnant au célèbre Théorème de Demonque » sa plus belle vérification 15. Mais cette baisse serait-elle durable ?

2. L’évolution de la délinquance enregistrée de 2002 à 2006

18Le tableau 2 (voir l’annexe) reproduit les données annuelles publiques publiées par le ministère de l’Intérieur. Les trois dernières colonnes permettent de visualiser immédiatement les changements survenus entre 2002 et 2006. Nous utiliserons cependant aussi des données rétrospectives (ici 1994 et 1998, pour respecter un même intervalle temporel), qui permettront de mettre en perspective les évolutions.

19Entre 2002 et 2006, le total des crimes et des délits constatés par les services de police et de gendarmerie a donc en effet baissé de 9,4 %, passant de 4,11 à 3,72 millions de faits. Cette statistique retrouve ainsi le niveau qu’elle avait atteint en 2000 (ainsi que, d’ailleurs, en 1984 et en 1991). Le chiffre de 2006 est donc loin d’être révolutionnaire, il constitue plutôt un retour à un état antérieur, dans une période d’un quart de siècle au cours de laquelle il n’a cessé de fluctuer entre 3 et 4 millions de faits enregistrés.

20Commenter ce chiffre et cette évolution générale n’a cependant pas de sens dans la mesure où l’ensemble ainsi appelé « La délinquance » regroupe plus d’une centaine de catégories d’infractions dont la nature, les auteurs, les victimes et les circonstances sont très différents et dont les causes de l’augmentation ou de la baisse sont multiples (on verra qu’il en va de même pour les chiffres donnés en matière d’élucidation). Une baisse comme une hausse globale peuvent ainsi cacher des évolutions multiples et des transformations survenues à la fois dans les comportements délinquants, dans leur incrimination juridique, dans leur dénonciation par les victimes et dans l’action des forces de police et de gendarmerie. Il faut donc nécessairement entrer dans le détail. Procéder à un examen systématique des 107 postes d’infractions distingués par la statistique policière serait pour le moins fastidieux. Nous nous concentrerons donc sur les trois principaux sous-ensembles que sont les atteintes aux biens (1), les atteintes aux personnes (2) et les délinquances « d’ordre public » (3).

2.1 Une baisse globale des atteintes aux biens, des explications dues au moins en partie à des facteurs techniques

  • 16  Cette baisse des vols liés à l’automobile ainsi que des cambriolages depuis le milieu des années 1 (...)
  • 17  La preuve en est que les tendances observées en France sont rarement exceptionnelles à l’échelle e (...)
  • 18  Lancé sur le marché commercial en 1996, le portable est possédé dix ans plus tard par les trois qu (...)

21A l’examen du tableau 2 (voir l’annexe), l’on constate que ce sont essentiellement les vols qui ont baissé entre 2002 et 2006 (de 17 %), tandis que beaucoup d’autres catégories de crimes et délits ont augmenté, parfois de manière très importante. En observant les colonnes qui indiquent les effectifs (et non plus les pourcentages), on constate en effet que cette baisse permet de soustraire environ 500 000 faits entre les deux dates. En d’autres termes, les vols sont si importants sur le plan numérique que leur évolution suffit à elle seule à déterminer l’allure générale de l’ensemble. Et si l’on affine l’analyse en s’intéressant au détail des diverses catégories de vols, l’on constate même que cette baisse globale des vols provient d’une part des vols liés à l’automobile et aux deux roues (passés de 1,08 millions à 744 000, soit une baisse d’environ 31 %), d’autre part des cambriolages (passés d’un peu plus de 432 000 à 335 000, soit une baisse d’environ 18 %). A eux seuls, avec 1,5 millions de faits constatés, ces deux types de vols représentaient près de 37 % de la délinquance enregistrée en 2002, contre 29 % en 2006. Ce sont d’abord ces deux sous-ensembles qui tirent vers le bas l’ensemble de la statistique de la délinquance enregistrée, autorisant l’argumentation ministérielle sur sa réussite globale. Ils interdisent cependant de suivre le discours du ministre dans son schéma explicatif imputant cette baisse à l’efficacité retrouvée de policiers et de gendarmes stimulés et guidés par un nouveau management. En effet, le tableau indique aussi que la baisse des vols liés à l’automobile est en réalité continue depuis 1994. Et, s’il n’était les années 2001 et 2002, il en serait de même des cambriolages 16. Du reste, il s’agit dans les deux cas de types de délinquance dépendant des plaintes des victimes et non des initiatives policières. En réalité, les principaux facteurs déterminant le niveau d’enregistrement policier sont tout à fait extérieurs à l’action policière 17. Il peut s’agir dans certains cas des conditions d’assurance des véhicules et des domiciles. Il s’agit également, et sans doute principalement, d’un facteur technique : la meilleure protection des véhicules et des domiciles des particuliers. Le cas des vols de voitures est connu (Mucchielli, Saurier, 2007, 55-56). Et l’impact de ce facteur est très large. Il joue notamment aussi dans l’évolution de certains types de vols contre les particuliers (avec ou sans violence), en particulier les vols de téléphones portables, dont le marché a véritablement explosé au cours des dix dernières années 18.

  • 19  En pratique, ces deux catégories ne sont pas étanches. Lorsque la victime d’un vol à l’arraché de (...)
  • 20  Politiquement déconsidérée depuis la fin des années 1990, le lien entre délinquance et processus d (...)

22Si certains vols ont donc fortement baissé ces dernières années, la statistique de police suggère qu’il n’en va pas de même d’autres prédations touchant nos concitoyens dans leur vie quotidienne. Le tableau 2 (voir l’annexe) indique ainsi une hausse continue depuis 1994 des vols contre les particuliers commis avec ou sans violence 19. Ceci laisse penser que les vols continuent à se développer, en particulier dans le double contexte d’une société de consommation en constant développement et de processus d’exclusion socio-économique (échec scolaire, chômage de masse des jeunes peu ou pas diplômés) qui se renforcent depuis un quart de siècle et alimentent une ségrégation sociale et territoriale de plus en plus marquée 20.

23Enfin, il convient de relever que cette problématique des vols n’est pas totalement séparable de celle de « la violence ». Pour se réaliser, certains vols nécessitent en effet que leurs auteurs menacent ou fassent usage de la violence physique, surtout si la victime refuse de se laisser faire. Les enquêtes de victimation montrent ainsi que, dans les villes de la banlieue parisienne, environ la moitié (parfois localement davantage encore) des violences de tous ordres déclarées par les victimes sont liées en réalité au vol ou à sa tentative (Zauberman, Nevanen, Robert, Didier, 2006 ; Zauberman, Nevanen, Robert, Lotodé, Fouquet, 2006). Ceci constitue une donnée importante à verser au débat public contemporain sur « la violence ».

2.2 Une hausse continue des atteintes aux personnes, liée à une transformation générale de leur statut dans la société française

24De retour au tableau 2 (voir l’annexe), nous constatons cette fois une hausse très importante des atteintes aux personnes entre 2002 et 2006, de près de 24 % (soit 72 000 faits constatés en plus). Cette hausse, on le sait, constitue le talon d’Achille du discours ministériel, les opposants politiques et une partie des journalistes n’ayant cessé d’y insister pour relativiser l’auto satisfecit du ministre. Pourtant, nous allons voir que la politique du ministre et l’action des forces de l’ordre ne sont pas davantage responsables de cette hausse qu’elles ne le sont de la baisse des vols de voitures et des cambriolages.

25Entrons d’abord dans le détail de ces atteintes aux personnes et constatons que, à l’exception de l’ensemble des homicides, tentatives et coups mortels (qui connaissent des variations annuelles importantes dans une tendance globale à la baisse depuis le milieu des années 1980), ce sont toutes les grandes catégories d’infractions qui ont augmenté entre 2002 et 2006. Les plus fortes hausses concernent en premier lieu les violences verbales (« atteintes à la dignité et à la personnalité », qui augmentent de 53 %, et « menaces ou chantages », qui augmentent de 24 %). Suivent les coups et blessures volontaires (non mortels), qui représentent les plus gros effectifs, avec une hausse de 31 %. Viennent après les infractions contre la famille et l’enfant, catégorie qui regroupe les maltraitances à enfant, les délits au sujet de la garde des enfants et les non versements de pensions alimentaires. Arrivent enfin les « atteintes aux mœurs », qui regroupent de nombreuses infractions de natures très différentes (du proxénétisme à l’exhibitionnisme, en passant par les viols, incestes, harcèlements sexuels et autres agressions à caractère sexuel).

26En quoi la conduite de la politique de sécurité est-elle responsable de ces augmentations de faits constatés ? On est tenté de répondre ici de façon assez radicale : en rien. Avec quatre séries d’arguments à l’appui.

27Premièrement, le tableau 2  (voir l’annexe) indique que cette augmentation des atteintes aux personnes ne spécifie pas la période 2002-2006. La continuité avec les périodes précédentes est au contraire frappante.

28Deuxièmement, alors qu’elles confirment grosso modo les tendances de la statistique policière en matière de vols et de cambriolages, les enquêtes de victimation les contredisent en matière de violences interpersonnelles, du moins pour les violences physiques. L’enquête nationale de victimation, réalisée chaque année par l’INSEE depuis 1996, distingue trois types de violences : les violences physiques caractérisées (dont le critère est le même que celui des statistiques administratives : l’Incapacité Temporaire de Travail [ITT] supérieure à 8 jours), les violences physiques simples (ITT inférieure ou égale à 8 jours) et les violences verbales. A la lecture de la sérialisation de ces enquêtes (Lagrange, Robert, Zauberman, Pottier, 2004, 312-316 ; Le Jeannic, Vidalenc, 2005 ; Le Jeannic, 2006, 639, Rizk, 2005), on constate que, depuis la fin des années 1990 et jusqu’en 2005, la proportion de personnes de 15 ans et plus déclarant avoir été victimes d’une agression au cours des deux années précédentes est stable, autour de 7 %. Dans le détail, la seule tendance à la hausse concerne les violences verbales. Et ces constats sont corroborés par d’autres enquêtes en population générale, notamment le Baromètre Santé réalisé par l’Institut national de prévention et d’éducation pour la santé (INPES) sur la base d’un échantillon représentatif presque trois fois plus large que celui de l’INSEE (environ 30 000 personnes âgées de 12 ans et plus), interrogeant les personnes sur les actes violents qu’elles ont pu subir ou faire subir. La comparaison entre 2000 et 2005 indique une légère baisse du pourcentage de personnes déclarant avoir été agressées au cours des douze derniers mois ainsi qu’une stabilité du pourcentage de celles déclarant avoir frappé ou blessé quelqu’un (Léon, Lamboy, 2006). Il faut donc se rendre à l’évidence : lors même que notre société ne cesse de s’alarmer d’une « montée de la violence » depuis les années 1990, le volume global de coups réellement échangés entre les personnes demeure stable. Il faut donc rechercher ailleurs les raisons de l’augmentation forte et continue enregistrée pourtant par les services de police et de gendarmerie. Et nous pouvons en livrer deux, qui constitueront nos troisième et quatrième séries d’arguments.

29Troisièmement, il faut ici introduire dans l’analyse un nouveau facteur affectant l’enregistrement de la délinquance : l’évolution législative. La délinquance que poursuivent les forces de l’ordre et que sanctionne la justice est définie par le droit pénal. Dès lors, lorsque le droit change, la délinquance change aussi ; plus précisément, lorsque le droit modifie la définition voire la nature des critères constituant les infractions, leur enregistrement connaît fatalement des évolutions. Comme dans le cas de l’évolution technique et de ses conséquences sur la protection des biens, il s’agit d’un facteur généralement négligé par les commentateurs, lors même qu’il peut s’avérer parfois décisif. Et c’est le cas en matière d’atteintes aux personnes. Sans reprendre ici une démonstration réalisée ailleurs (Mucchielli, 2008), depuis le début des années 1990, le législateur n’a cessé de modifier le droit pour durcir la répression des atteintes aux personnes, qu’il s’agisse des violences physiques (élargissements successifs de la définition des « coups et blessures volontaires »), des violences sexuelles (élargissement de la définition des viols, création du délit de harcèlement sexuel, création du délit de bizutage) ou encore des violences verbales (création du délit de harcèlement moral au travail). Il a de surcroît cherché à réprimer davantage les violences visant certaines catégories de personnes (les mineurs, les « dépositaires de l’autorité publique » et, plus largement, les personnes « chargées d’une mission de service public »), certains lieux (notamment les établissements scolaires) ou encore certaines circonstances (les manifestations, le fait d’agir « en réunion »). Dès lors, les policiers et les gendarmes peuvent aujourd’hui poursuivre des comportements qui l’étaient difficilement par le passé, et ils voient se présenter à leurs guichets des victimes qui ne pouvaient pas être conçues (et parfois se concevoir elles-mêmes) comme telles par le passé.

30Quatrièmement, derrière cette évolution législative, c’est en réalité toute notre société qui opère depuis une trentaine d’années une véritable mutation dans son rapport à la violence, en transformant le statut de la violence, en la stigmatisant de plus en plus parce qu’en la délégitimant de plus en plus. De là un paradoxe qui n’est qu’apparent : le sentiment général d’une augmentation des comportements violents peut parfaitement accompagner un mouvement d’accélération de leur dénonciation mais aussi de stagnation voire même de recul de leur fréquence réelle. En réalité, notre société ne supporte plus la violence, ne lui accorde plus de légitimité et, finalement, ne lui reconnaît plus de sens. Cette mutation du rapport à la violence concerne tous les domaines de la vie sociale, des violences policières aux violences intrafamiliales. On perçoit là un mouvement profond de sensibilisation de nos sociétés en faveur de la protection des personnes les plus faibles, notamment les femmes et les enfants, et de rejet de toutes les formes de brutalités, attribuées souvent au « machisme » voire à la masculinité. Dès lors, les discours contemporains dénonçant la violence, s’ils n’ont sans doute que peu d’effet (du moins à court terme) sur la fréquence des comportements, ne font qu’alimenter le processus de dénonciation croissante de ces comportements. Et, de ce point de vue, les discours politiques de la période 2002-2006 ne se distinguent pas de ceux des périodes précédentes.

2.3 Des délinquances d’ordre public en revanche fortement liées à la politique de sécurité

  • 21  Au ministère de l’Intérieur, on parle des infractions révélées par l’action des services (IRAS) po (...)
  • 22  Nous ne parlerons pas ici de l’ensemble des « destructions et dégradations de biens », catégorie p (...)

31Tandis que les évolutions des atteintes aux biens et aux personnes sont donc, pour l’essentiel, indépendantes de l’activité des policiers et des gendarmes, il n’en va pas de même pour celles que connaissent la plupart des infractions que l’on peut regrouper sous l’appellation « délinquances d’ordre public ». La raison en est simple : tandis que pour connaître et éventuellement poursuivre les auteurs de vols, de cambriolages et d’agressions, les forces de l’ordre dépendent presque totalement des plaintes des victimes, les délinquances d’ordre public relèvent au contraire principalement de l’initiative policière, qu’il s’agisse des contrôles effectués sur la voie publique ou des opérations de police judiciaire (qui peuvent prendre des semaines, des mois et dans certains cas des années avant d’aboutir) 21. Dès lors, ayant reçu de véritables injonctions (assorties parfois d’objectifs chiffrés par avance, notamment en matière de police des étrangers) à faire preuve d’une plus grande efficacité répressive, il n’est pas surprenant de constater une augmentation, parfois spectaculaire, de l’enregistrement de certaines de ces infractions entre 2002 et 2006. Trois contentieux illustrent clairement ce processus, qui représentent en 2006 quelques 300 000 faits, soit 8 % de l’ensemble des crimes et délits enregistrés 22.

32En premier lieu, la période 2002-2006 connaît une hausse particulièrement importante (52 %) en matière de délits à la police des étrangers. On reconnaît là l’effet des consignes données par le ministère de l’Intérieur pour durcir le contrôle des étrangers en situation irrégulière. Et on présume que de nombreuses infractions de « travail clandestin » sont également découvertes à l’occasion de ces contrôles.

33En second lieu, la période se caractérise par une hausse également très forte (40 %) des infractions à la législation sur les stupéfiants. A l’examen du détail, on constate qu’il s’agit essentiellement d’une pénalisation accrue des simples usagers de drogues (qui représentent 76,5 % du total des infractions de cette catégorie et qui connaissent la plus forte hausse : 43 %), sachant qu’il s’agit dans environ 90 % des cas de fumeurs de cannabis. Cette tendance est antérieure à 2002, mais elle s’est accélérée depuis.

  • 23  Peut-être parce que, s’agissant de la seule catégorie de « violences » dont l’enregistrement relèv (...)

34Enfin, il faut faire une place à part aux infractions envers des personnes dépositaires de l’autorité publique (IPDAP), dont la progression est forte entre 2002 et 2006 (hausse de 15 %) quoiqu’inférieure à la période précédente 23. Il s’agit là d’un contentieux en augmentation régulière depuis le début des années 1990, particulièrement forte à la fin de cette décennie et au début de la suivante (Jobard, Zimolag, 2005). Cette évolution témoigne à la fois d’une dégradation continue des relations entre la police et la population (en particulier certaines catégories de population faisant l’objet beaucoup plus souvent que d’autres de contrôles d’identité), ainsi que d’une habitude prise par les policiers de judiciariser les « frictions » survenant en particulier lors des contrôles et des interpellations, en relation avec les demandes de dommages et intérêts qu’ils réclament souvent au plan civil, parallèlement à la procédure pénale.

3. L’évolution de l’activité (répressive) des services de 2002 à 2006

35La statistique publie traditionnellement une série sommaire de données sur l’activité répressive des forces de l’ordre (taux d’élucidation, nombre de personnes gardées à vue, mises en cause et écrouées). C’est le second aspect de ce bilan officiel.

3.1 Une étonnante petite révolution en matière d’élucidation

36La hausse du taux d’élucidation est, après la baisse de la délinquance, le second argument du ministre pour justifier la réussite de sa politique. Ce taux a en effet progressé de 8 points entre 2002 et 2006, passant de 26,3 à 34,3 % de l’ensemble des faits constatés.

37Cette hausse est plus qu’une évolution : c’est une petite révolution. Si la baisse de la délinquance enregistrée n’a fait que ramener son volume global au niveau déjà atteint sept ans auparavant, cette hausse du taux global d’élucidation constitue un véritable renversement de tendance historique. En effet, si du côté de la police, il y a bien longtemps que le taux d’élucidation oscillait entre 20 et 25 % des faits constatés), celui annoncé par les gendarmes était passé de près de 75 % au milieu des années 1980 à 32 % en 2002 (tableau 3, voir l’annexe).

  • 24  De 1986 à 2006, le nombre de policiers et de gendarmes est au contraire passé de 209 000 à 237 000 (...)
  • 25  Là où la culture policière privilégie davantage le flagrant délit (Robert, Aubusson de Cavarlay, P (...)

38Mais cet effondrement de l’élucidation en gendarmerie, de même que le maintien à un niveau très bas de l’élucidation en police, ne doit rien à un relâchement des pratiques, à une mauvaise volonté, à un défaut de management ou à des réductions d’effectifs 24. Dans les années 1950, policiers et gendarmes élucidaient la moitié des crimes et délits constatés, en 2002 seulement un quart. Entre temps, se sont en effet produit deux phénomènes majeurs (Robert, Aubusson de Cavarlay, Pottier, Tournier, 1994, 79sqq). D’abord, l’évolution des modes de vie a été marquée par la très forte concentration de la population en zones urbaines puis périurbaines. Or, à la différence de la vie du village ou de la petite ville de province marqué par une forte interconnaissance et des formes de surveillance communautaire dans un espace réduit dont on ne s’éloignait qu’occasionnellement, la vie dans les grandes villes et désormais aussi dans les nouvelles villes – même de dimension modeste – des zones périurbaines se caractérise par l’anonymat, l’absence de vie communautaire et de surveillance des domiciles et des véhicules, dans un espace beaucoup plus étalé et que l’on déserte en journée pour aller travailler de plus en plus loin. Ensuite, à partir des années 1960, l’on a assisté à une très forte croissance des vols et des cambriolages, en liaison avec la diffusion des nouveaux biens de consommation. Dès lors, policiers et bientôt gendarmes se sont retrouvés face à une délinquance beaucoup plus intense et beaucoup plus anonyme. Troisième élément d’analyse indispensable : indépendamment de l’évolution des techniques (qui ne joue en réalité qu’à la marge dans la plupart des types d’infractions), l’élément principal dans la réussite des enquêtes des policiers et des gendarmes est le concours de la population (Mucchielli, 2006). On comprend dès lors qu’ils soient quelque peu désarmés face à la multiplication d’une petite délinquance anonyme, en particuliers les vols, les cambriolages et, plus récemment, les dégradations. Cette évolution a concerné massivement la police et ses territoires urbains à partir des années 1960, et elle a touché à son tour la gendarmerie dans les années 1980 et surtout 1990. De là le désarroi – qu’a constaté, après d’autres, la dernière grande enquête de terrain (Mucchielli, dir., 2007) – de gendarmes pourtant servis par une doctrine de recherche de proximité et de renseignement dans la population 25, mais qui se heurtent à leur tour à une accumulation de plaintes contre X qu’ils parviennent rarement à satisfaire. Pour toutes ces raisons, la forte remontée du taux d’élucidation depuis 2002 est plus que surprenante. Pour tenter de la comprendre, entrons dans le détail des types d’infractions.

  • 26  Il s’agit du recel, du proxénétisme, des infractions à la législation sur les stupéfiants, des dél (...)
  • 27  De sorte que c’est en définitive une nouvelle application du Théorème de Demonque que l’on pourrai (...)

39La première surprise à la lecture du détail des taux d’élucidation par catégories d’infraction  (voir tableau 4 en annexe) vient du nombre important de ceux qui excèdent 100 %. Comme le précise bien la Lettre de rappel du 6 septembre 1999, envoyée à tous les services de police et de gendarmerie par la Direction Centrale de la Police Judiciaire, « concernant les index 44, 45, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 69, 70, 71, 74, 75, 76, 77, 79 et 86, le nombre de faits élucidés ne peut être qu’égal à celui des faits constatés. En effet, il s’agit d’infractions qui sont constatées et élucidées dans le même temps » (cité par Matelly, Mouhanna, 2007, 144). 18 des 107 postes d’infraction devraient donc afficher un taux d’élucidation de 100 % 26. De fait, on les retrouve dans le tableau 3 (voir l’annexe) (qui ne détaille qu’une partie des infractions), le travail clandestin en plus. A quoi sont dues ces « anomalies » ? L’argument officiel du ministère de l’Intérieur – le fait qu’il s’agirait de « rattrapages » d’une année sur l’autre, certaines infractions pouvant être élucidées longtemps après leurs constatations – ne tient pas. S’il est en soi exact (notamment en matière criminelle où les enquêtes peuvent être très longues), il ne permet pas de rendre compte d’erreurs qui, loin d’être exceptionnelles et de se compenser d’une année sur l’autre, sont au contraire constantes et se cumulent d’une année sur l’autre. Une raison classique est le double comptage d’une même infraction par plusieurs services (Aubusson de Cavarlay, 1997, 2). Cette raison suffirait à clore cette parenthèse sur les « anomalies » si ces dernières se distribuaient de manière aléatoire dans le temps. Or tel n’est pas le cas. Matelly et Mouhanna (2007, 159sqq)) ont construit une série de ces anomalies de 1995 à 2005, qui montre deux choses. La première, que relèvent ces chercheurs, est que ces surestimations du taux d’élucidation ont cru fortement à partir de 2003, tandis qu’elles avaient baissé les cinq années précédentes. Ainsi, la hausse générale du taux d’élucidation s’accompagne d’une hausse parallèle des « anomalies » conduisant à « gonfler » davantage encore les taux d’élucidation. La seconde est que la courbe de la surestimation de l’élucidation épouse étrangement la périodicité gouvernementale. Forte en 1995 et 1996, sous un gouvernement de droite ayant déjà mis la pression sur l’efficacité policière, la surestimation diminue de 1997 à 2002 sous le gouvernement de gauche, pour repartir à la hausse après le retour de la droite au pouvoir, dans le contexte du « nouveau management de la sécurité ». Il est donc difficile de ne pas conclure à l’existence d’arrangements internes destinés à aider à mieux répondre à des objectifs fixés par avance 27.

  • 28  Dans sa conférence de presse de janvier 2007, le ministre de l’Intérieur annonçait avoir créé envi (...)

40Cette première énigme résolue, revenons au tableau 4 (voir l’annexe) qui donne des détails sur les changements survenus entre 2002 et 2006 en matière d’élucidation, tant en pourcentage qu’en effectifs. Au total, à effectifs presque constants 28, les policiers et gendarmes ont élucidé quelques 200 000 faits supplémentaires (198 462 pour être précis). Sur quelles catégories d’infractions les ont-ils réalisées ? Le tableau 4 (voir l’annexe) n’indique que des hausses, mais dont les pourcentages et les effectifs varient considérablement. De surcroît une hausse forte du taux d’élucidation d’une infraction ne contribue pas forcément beaucoup au total si les effectifs sont faibles. Pour faciliter la lecture, nous avons constitué le tableau 5 (voir l’annexe) qui présente les « dix meilleures hausses » du nombre de faits élucidés entre 2002 et 2006, en les répartissant en deux catégories selon que les infractions sont découvertes à l’initiative des services ou bien par le biais des plaintes des victimes. Ces 10 infractions (sur les 107 de cette nomenclature statistique) expliquent à elles seules environ 80 % des 200 000 faits élucidés supplémentaires de 2006.

  • 29  A propos d’émeutes, faute de pouvoir évaluer la part de la proactivité (flagrant délit) et celle d (...)

41Du côté des initiatives policières, nous constatons sans surprise – compte tenu de ce que nous avons vu en matière d’évolution des faits constatés – que les policiers et les gendarmes ont surtout fait remonter leur taux d’élucidation en poursuivant davantage de fumeurs de joints et d’étrangers en situation irrégulière (voir tableau 5 en annexe). A elles seules, ces deux catégories d’infractions expliquent près de 35 % des 200 000 faits élucidés supplémentaires de 2006. Le reste est constitué par les IPDAP, la détention d’armes et le travail clandestin (que l’on peut supposer aller de pair avec la situation irrégulière des étrangers), le tout expliquant au total 42 % de l’augmentation du nombre de faits élucidés. En d’autres termes, s’agissant d’infractions qui sont essentiellement découvertes par la biais des contrôles d’identité sur la voie publique, nous pouvons conclure ici que l’augmentation de l’élucidation procède simplement de l’intensification des contrôles d’identité sur la voie publique et de la verbalisation plus intensive des infractions découvertes (ou provoquées) à cette occasion. On peut de surcroît ajouter que cette intensification de la pression policière quotidienne s’est probablement faite sur les populations qui constituent les « cibles » et les « clientèles » ordinaires des policiers en tenue et des BAC (brigades anti-criminalité), en particulier les jeunes hommes issus de l’immigration (Zauberman, Lévy, 2003). C’est en effet sur eux que s’est le plus intensifiée la surveillance policière quotidienne au cours des cinq années étudiées, avant comme après les émeutes de novembre 2005 29.

  • 30  La cinquième étant les vols simples contre les particuliers, dont on se souvient (tableau 2) qu’il (...)

42Du côté des plaintes des victimes, le tableau 5 ( voir l’annexe) montre que quatre des cinq infractions citées sont des atteintes aux personnes 30. Avec plus de 34 000 faits élucidés en plus en 2006, les coups et blessures volontaires contribuent pour 17,5 % à la hausse globale du nombre de faits élucidés par rapport à 2002. Viennent ensuite les violences verbales (menaces, chantages et atteintes à la dignité) qui apportent 10,5 %. Et enfin les infractions contre la famille et l’enfant avec 4 % (soit 7 708 faits élucidés supplémentaires, dont près des deux tiers sont constitués par les délits au sujet de la garde des enfants et les non versements de pension alimentaire). Les policiers et gendarmes ont donc davantage élucidées des atteintes aux personnes dont les auteurs présumés sont le plus souvent connus car dénoncés par les victimes. Certes, ces atteintes aux personnes ayant augmenté dans les faits constatés entre 2002 et 2006, un effet de structure joue en partie ici. Toutefois, les taux d’élucidation ont augmenté dans toutes les catégories d’atteintes aux personnes, de 4 à 8 %. Rien ne permettant de penser que la nature de ces infractions s’est modifiée en l’espace de cinq ans, reste donc à expliquer ces performances supérieures en 2006 par rapport à 2002. Deux hypothèses se présentent logiquement : soit ces fonctionnaires ont réellement consacré davantage de temps et d’énergie pour instruire ces dossiers, soit ils ont traité autrement une partie des plaintes (en mains courantes, ou bien en contraventions de 5ème classe comme on l’a vu), quand ils n’ont pas simplement débouté les victimes venant leur signaler les faits les plus bénins pour se concentrer sur les autres (hypothèse qui vaudrait également pour une partie des vols). La seconde hypothèse rejoint un questionnement général posé au début de ce texte. La première peut trouver un argument dans l’observation de l’évolution des gardes à vue.

3.2 Gardes à vue, mises en cause, mises sous écrou : une répression policière accentuée… pour un résultat plutôt maigre

43Après le comptage des faits constatés et élucidés, les volumes annuels du ministère de l’Intérieur offre trois séries statistiques concernant les personnes suspectées : la première sur le nombre de gardés à vue, la seconde sur le nombre de mis en cause et la dernière sur le nombre de personnes écrouées. Cette dernière série est la plus fragile. Selon la publication officielle, « la plupart des services de police et unités de gendarmerie comptabilisent comme ‘écrouées’ les personnes qui, après avoir été déférées devant un magistrat, font l’objet d’une incarcération », sauf à Paris et dans la petite couronne où la série n’enregistre que les déférements « en raison du filtre préalable que constitue le dépôt du TGI de Paris ». Si l’on peut supposer que cette précision n’entame pas l’intérêt de la comparaison dans le temps, reste que l’on se situe donc ici au point de jonction des décisions policières et de celles des magistrats, la série des mises sous écrou référant au recours à la détention provisoire avant jugement (Aubusson de Cavarlay, 1997, 4).

44La comparaison des années 2002 et 2006 (tableau 6, voir l’annexe) fait principalement ressortir une augmentation de près de 40 % du nombre de personnes gardées à vue, presque deux fois supérieure à l’augmentation des mises en cause, et presque neuf fois supérieure à la légère augmentation des incarcérations. Dans le détail, on voit que la tendance des gardes à vues confirme celle de l’élucidation car les plus fortes augmentations concernent les délinquances d’ordre public (étrangers, destructions, stupéfiants et IPDAP) et les atteintes aux personnes, tandis que les plus faibles concernent les vols. Et ceci se retrouve sur le plan des mises en cause, où les plus fortes augmentations concernent les étrangers en situation irrégulière et les fumeurs de joints (10,5 fois plus nombreux que les trafiquants), devant les atteintes aux personnes. Quant aux décisions d’incarcération, leurs tendances sont plurielles. Si les magistrats suivent en partie les policiers en matière de stupéfiants (en réalité essentiellement pour les trafiquants), ils se montrent plus circonspects en matière d’atteintes aux personnes (n’incarcérant que pour les faits criminels et les délits les plus graves), sur le contentieux des étrangers, sur celui des « violences urbaines » (n’incarcérant qu’une partie des incendiaires) et sur celui impliquant directement les policiers eux-mêmes (les magistrats faisant ici clairement la différence entre les violences et les simples outrages). Enfin, ils suivent très peu les policiers en matière économique et financière, et pas du tout en matière de vols (sauf lorsque les vols ont été commis avec violence mais nous avons vu que ceux-ci n’augmentaient ni dans les faits constatés ni dans les faits élucidés).

  • 31  Voir par exemple F. Tassel, Le ministre qui n’aime pas la justice, Libération, 22 septembre 2006.
  • 32  Une illustration en « effet de loupe » (ou en miroir grossissant) de ce décalage croissant entre l (...)
  • 33  C’est particulièrement vrai s’agissant de la justice des mineurs (Mucchielli, 2007a).

45On devine ici que, de manière générale, cet écart croissant entre la pression policière et les mises en détention provisoire ne peut que renforcer l’accusation traditionnelle adressée aux magistrats par les policiers, au terme de laquelle les premiers remettraient presque toujours en liberté ceux que les seconds leur livreraient pourtant pieds et poings liés. S’en suit logiquement la dénonciation du « laxisme de la justice », reprise fortement au cours du dernier trimestre 2006 par un ministre de l’Intérieur entré dans la phase finale de sa campagne électorale pour la présidence de la République 31. On peut toutefois avancer une toute autre interprétation de cette évolution, consistant à penser que si la forte augmentation du nombre des gardes à vue traduit incontestablement une intensification de la pression policière et que la forte augmentation du nombre de personnes mises en cause traduit logiquement la hausse des taux d’élucidation, cela ne présume en rien de la gravité des faits pour lesquelles les personnes sont présentées à la justice, ni de la solidité des enquêtes policières. Dès lors, si une bonne partie des faits supplémentaires amenés par les policiers sont en réalité de faible gravité et/ou que les dossiers sont davantage montés dans la précipitation et comportent donc de plus en plus d’irrégularités procédurales ou de preuves insuffisantes (la rançon de la précipitation et de la fabrique du chiffre pour le chiffre imposée par ce « nouveau management » de la sécurité 32), il devient beaucoup moins surprenant que les magistrats ne suivent pas automatiquement les policiers dans la politique de « tolérance zéro » que leur imposent leur ministre et leur hiérarchie. Du moins pas dans le sens, carcéral, que d’aucuns attendraient. Car si la justice ne cesse, en réalité, de tenter de satisfaire l’injonction politique d’une réponse pénale systématique, elle le fait au moyen d’un élargissement de la gamme des mesures et sanctions à sa disposition, réservant le recours à la détention provisoire aux faits avérés les plus graves et aux personnes lui apparaissant comme les plus dangereuses 33.

46En résumé, il nous semble que l’intensification de la pression policière voulue par le ministre a entraîné une hausse largement artificielle de l’élucidation ainsi qu’une forte hausse des gardes à vue et des mises en cause, le tout portant pour l’essentiel sur des infractions de faible gravité qui étaient davantage tolérées avant 2002.

Conclusions : que reste-t-il au-delà de la communication politique ?

 « Commissaire de Police [Préfecture de police de Paris, coresponsable de la tentative l’importation du nouveau système d’évaluation statistique new-yorkais] : On peut se dire que c’est parce qu’on a fait plus d’arrestations qu’il y a moins de cambriolages. C’est une corrélation… plus ou moins fictive, au demeurant et pour être honnête.

Chercheur : Hein ?

Commissaire : Parce que je ne crois pas que les cambriolages ne dépendent que de l’action policière. J’en suis intimement persuadé. […]

Chercheur : Donc malgré tout ce travail, vous continuez à ne lier que de façon lâche l’activité de la police et l’évolution de la criminalité ?

  • 34  Echange enregistré en 2004 par Didier (2005, 70-71).

Commissaire : Naturellement. C’est un pas qui permet de responsabiliser chacun sur ce qui ne va pas bien dans son arrondissement. […] Mais enfin il faut être sérieux ; on ne va pas dire que c’est la police qui, par son rôle, fait qu’il y a plus ou moins de criminalité » 34

  • 35  C’est le contraire qui eut été surprenant. En effet, les recherches internationales convergent dep (...)
  • 36  Ainsi qu’en témoignent l’augmentation générale de la population carcérale (de 48 594 détenus au 1e (...)

47A l’heure du bilan, s’imposent d’abord deux constats empiriques. Le premier est que l’évolution des délinquances dépend d’une multitude de facteurs dont la plupart échappent à l’action policière. Ainsi la baisse tendancielle des vols de voitures et des cambriolages n’a pas de relation directe avec les initiatives des forces de l’ordre, de même que l’évolution des violences déclarées procède de transformations profondes de la société française sur lesquelles les policiers et les gendarmes n’ont pratiquement aucune prise (sauf en matière d’accueil des victimes). Le second est que, sauf sans doute en matière de police des étrangers et d’usages de drogues, il n’existe pas de corrélation directe entre le niveau de pression policière et l’efficacité de leur action. Ainsi la forte augmentation des contrôles, des interpellations et des gardes à vue a certes permis – moyennant tous les arrangements avec l’enregistrement statistique que l’on a étudié – d’afficher des indicateurs de performance conformes aux vœux du ministre, mais elle n’a pas débouché sur une transformation des délinquances poursuivies (sauf dans les deux matières d’ordre public citées). De manière générale, l’idée que l’intensification de l’action de la police serait le principal facteur (direct par dissuasion ou indirect par effet des arrestations) de réduction du volume global de la délinquance est donc une idée fausse 35. Le seul impact indiscutable de cette politique est l’intensification de la répression de la petite délinquance par la police et, en partie, par la justice 36.

  • 37  L’histoire de cette entreprise administrative et politique reste cependant à écrire (quelques élém (...)
  • 38  La gauche est arrivée pour la première fois au pouvoir sous la Vème République en 1981. Depuis, de (...)
  • 39  AFP, 30 juillet 2007.
  • 40  En témoigne cette « Fiche d’évaluation opérationnelle » à remplir quotidiennement, expérimentée à (...)

48Ensuite, l’expérience du « nouveau management de la sécurité » aura eu pour conséquence paradoxale de ruiner la crédibilité de son outil d’évaluation. En effet, que la statistique policière soit convoquée par un ministre de l’Intérieur pour évaluer – ou du moins fournir des indications sur – sa politique de sécurité, ou sur celle de son prédécesseur, n’est en soi pas nouveau. Tel n’était sans doute pas le but recherché lorsque, au début des années 1970, le ministère de l’Intérieur a réussi à construire ce recueil de données publié ensuite chaque année jusqu’à aujourd’hui (prenant ainsi le relais d’une statistique judiciaire devenue confidentielle) 37. Mais c’est bien ce à quoi cette statistique sert principalement sur le plan politique, surtout depuis que les élections nationales consacrent régulièrement l’alternance droite/gauche et que le thème de la sécurité constitue le cœur de l’argumentaire électoral de droite 38. Loin d’introduire une quelconque rupture, et tout en donnant l’illusion d’entendre les critiques formulée par la mission parlementaire mise en place par le gouvernement précédent (en mettant sur pieds l’OND, avec les limites déjà évoquées), N. Sarkozy a poussé cette logique plus loin que personne n’avait jamais osé le faire, allant jusqu’à fixer à l’avance des objectifs nationaux indiquant non seulement une tendance mais désormais aussi un résultat déjà chiffré. Devenu Président de la République, il a en effet écrit à son successeur au ministère de l’Intérieur, Michèle Alliot-Marie, une lettre de mission indiquant que : « la délinquance doit continuer de baisser, de 5 % en deux ans pour la délinquance générale, de 10 % pour la délinquance de voie publique » (de même que « le taux d’élucidation des crimes et délits devra pour sa part être porté à 40 % ») 39. Et pour être bien sûr d’y parvenir, outre les arrangements possibles avec la statistique, les fonctionnaires de terrain voient désormais leurs évaluations (et leurs primes) directement reliées à la nature de leurs interventions quotidiennes 40.

  • 41  Dans un sondage réalisé les 27-28 janvier 2006 (BVA, Observatoire des personnalités politiques), à (...)
  • 42  Ce n’est sans doute pas un hasard si, au cours du premier semestre de l’année 2007, dans une nouve (...)

49Dès lors, on comprend mal comment les commentateurs (notamment les journalistes) peuvent et pourront encore faire semblant de croire à la « belle histoire » qui leur est racontée (Salmon, 2007) et accorder le moindre crédit à des chiffres qui n’ont à l’évidence plus de rapport ni avec la réalité délinquante, ni même avec la réalité policière. La statistique de police est devenue un pur outil de contrôle administratif interne et de communication politique externe. Sur ce dernier plan, la stratégie s’est révélée très efficace. A défaut de convaincre l’opinion publique que son bilan était positif et son action réellement efficace 41, le ministre a surtout réussi à imposer l’idée qu’il avait agi plus que ses prédécesseurs et agirait mieux que ses rivaux à l’avenir. Reste que le prix de cette stratégie (que l’on pourrait qualifier stratégie de la terre brûlée) est la perte de crédibilité de la statistique policière en tant qu’instrument de mesure de la délinquance et de la performance policière et, au-delà, un dangereux exemple d’instrumentalisation des statistiques publiques donné à la classe politique française 42.

  • 43  Voir supra note 7. L’expérience new-yorkaise de réforme du management de la police est originale d (...)

50Enfin, la politique menée par N. Sarkozy de 2002 à début 2007 amène à revenir une dernière fois sur cette tentative originale d’introduction du management dans l’administration. Pour la concevoir, N. Sarkozy a emprunté à l’air du temps. L’idée d’introduire un nouveau mode de management dans la direction des forces de sécurité, en mesurant et en sanctionnant leurs « performances », est en effet typique de la mode anglo-saxonne du New Public Management, qui s’est considérablement développée dans les années 1990 (Boltanski, Chiapello, 1999 ; Power, 2005 ; Robert, 2007), et qui a trouvé une illustration particulière mais très célèbre dans le management de la police de New York introduit par son chef W. Bratton à la demande du nouveau maire R. Giuliani 43. L’on a déjà rappelé que N. Sarkozy voulut s’en inspirer. Mais la version française n’en constitue qu’une importation assez superficielle dans la mesure où elle a opéré une triple simplification.

  • 44  Outre l’ouvrage classique de Skogan et Hartnett sur Chicago (1997), on consultera également le man (...)

51La première simplification est celle qui a consisté à appliquer un modèle uniforme et autoritaire de management sur l’ensemble du territoire national, au lieu de chercher à déterminer des objectifs adaptés aux réalités locales en concertation avec les responsables locaux. Dans d’autres pays, les programmes de police de proximité ont au contraire connu des succès au moins partiels lorsqu’ils ont été élaborés en partenariat à l’échelle locale 44.

  • 45  L’échec Français n’est pas isolé. En Espagne, la réforme « Policia 2000 » reposait sur une doctrin (...)

52La seconde simplification est celle qui a consisté à évaluer la performance policière sur la seule base de la statistique de police, c’est-à-dire sur un compteur administratif de l’activité policière que les agents de base remplissent eux-mêmes et qu’ils font remonter ensuite tout le long de la hiérarchie. Dans un tel système, « la priorité donnée à l’évaluation chiffrée conduit à privilégier la quantité aux dépens de la qualité », et « la production des ‘bons chiffres’ prend petit à petit le pas sur les objectifs des appareils policiers » (Matelly, Mouhanna, 2007, 10, 255). En effet, par définition, un tel système ne peut qu’engendrer soumission à la hiérarchie et arrangements divers avec la réalité, le fondement de la politique de sécurité (la réduction des risques pour les citoyens) étant de plus en plus perdu de vue ou, pour le dire autrement, relevant de plus en plus du seul bon vouloir ou de la seule conscience professionnelle des agents 45.

  • 46  C’est là aussi un constat international bien établi qui permet d’estimer que l’ensemble des forces (...)
  • 47  Dominique Monjardet (1996) en distinguait trois : la police judiciaire, la police de maintien de l (...)

53La troisième simplification est celle qui a consisté à réduire non seulement l’évaluation de la performance policière mais même, plus largement, le métier de policier et de gendarme, à son volet répressif. Certes, les outils actuels ne valorisent et ne permettent d’« évaluer » que ces aspects répressifs : élucidation, gardes à vue, mises en causes, personnes écrouées. Mais les policiers et les gendarmes savent, eux, que – sauf bien entendu dans les services uniquement et intégralement spécialisés dans l’enquête judiciaire (brigades criminelles en police, brigades et sections de recherche en gendarmerie) – la plus grande partie de leur temps est consacré à d’autres missions 46. Ce décalage entre, d’une part, une image globale et une évaluation portant uniquement sur le volet répressif et, d’autre part, une activité quotidienne débordant totalement ce schéma, crée une sorte de tension identitaire générale qui est classique chez les policiers et les gendarmes. Et l’on sait que leur socialisation professionnelle tend à renforcer au fil du temps le repli sur ce volet répressif et cette image du « policier chasseur de délinquants » seul valorisé par l’institution (Monjardet, 2005, 298). Toutefois, d’autres représentations identitaires, correspondant à d’autres aspects du travail quotidien, ont toujours coexisté et beaucoup de fonctionnaires sont attachés au lien avec la population, aux valeurs de secours et de protection (en particulier chez les gendarmes). Il y a en réalité plusieurs métiers de police 47, qui nécessitent donc plusieurs identités professionnelles et plusieurs systèmes d’évaluation des performances. La reconnaissance de ces besoins différents, de ces valeurs différentes, de la nécessité de créer des indicateurs de performance différents et des partenariats non limité à la sécurité stricto sensu est ainsi au cœur de toute la réflexion sur la police « communautaire » (en France, police « de proximité » ou encore « de tranquillité publique ») dans les pays occidentaux depuis une trentaine d’années. Dès lors, comme l’avait déjà compris D. Monjardet (2006, 199-201), la politique de sécurité conduite par N. Sarkozy constitue sans doute en réalité une régression dans la mesure où, outre le discrédit de la statistique de police, elle menace de rendre encore plus étriquée la culture professionnelle des policiers, de disqualifier la notion de prévention, d’éloigner un peu plus l’institution policière de la notion de service public et ainsi de dégrader davantage encore les relations générales entre la police et la population.

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Document annexe

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Notes

1  L’on a pu dire en ce sens que « l’insécurité est moins un problème qu’une solution » (Van Campenhoudt, 1999).

2  www.interieur.gouv.fr/sections/a_la_une/toute_l_actualite/ministere/conference-presse-11-01-07

3  Ainsi que nous l’avions déjà signalé il y a quelques années (Mucchielli, 2002, 155), ce comptage des « victimes épargnées grâce à l’action du ministre » relève de la rhétorique politique et non du calcul objectif. Ce comptage revient en effet à considérer toute infraction constatée comme suscitant automatiquement une victime, ce qui conduit à un gonflement artificiel des chiffres. De fait, on voit mal où se trouve la personne physique victime dans l’infraction d’usage de stupéfiant, d’étranger en situation irrégulière, de défaut d’assurance, de recel ou encore de graffiti sur un mur le long d’une voie ferrée.

4  Le décret du 15 mai 2002 (une semaine après la proclamation des élections présidentielles) fait du ministère de l’Intérieur « le responsable de l’emploi des services de la gendarmerie » pour « l’exercice des missions de sécurité intérieure ».

5  Le décret d’application créant des primes de résultats exceptionnels sera pris finalement le 21 octobre 2004. Avec une enveloppe de 5 millions d’euros, les primes peuvent concerner des personnes (primes de 100 à 500 euros) ou des services (primes de 400 euros).

6  Une partie des discours de Nicolas Sarkozy comme ministre de l’Intérieur sont conservés sur le site Internet du ministère : www.interieur.gouv.fr, dans une rubrique intitulée « archives Nicolas Sarkozy » (c’est le cas des citations suivantes). Les autres, hélas effacés, peuvent être en partie recomposés à partir des archives de la presse (sans grand risque d’erreur s’agissant de discours officiels dont les textes étaient distribués lors des conférences de presse). C’est le cas de celui du 26 juin 2002 cité présentement.

7  Ces mesures, réfléchies à la Préfecture de police de Paris depuis une mission d’étude à New York au printemps 2001 (Didier, 2005, 6), furent apparemment décidées au retour d’un voyage à New York (les 23-26 août 2002), où N. Sarkozy rencontra l’ancien maire de la ville (de 1994 à 2001), Rudolph Giuliani, l’homme qui incarne alors pour beaucoup le succès de la « tolérance zéro » et de la « guerre contre le crime », succès qui, selon les promoteurs de cette politique, aurait été obtenu notamment à l’aide d’un nouveau mode de management des forces de police de la ville s’appuyant sur un nouveau système statistique (Compstat) destiné à mesurer mensuellement les performances policières par quartiers, dans le but de s’adapter mieux et plus rapidement aux évolutions de la délinquance au niveau local. A la fin des années 1990, les recherches ont montré que la mise en place de ce nouveau mode de management (et l’augmentation de 40 % des effectifs de police) a permis effectivement d’améliorer les performances policières et d’augmenter la satisfaction de la majorité des habitants (Silberman, 2001). Mais elles ont également montré que cette réforme n’est pas le principal facteur d’une baisse de la criminalité qui avait commencé avant la mise en place de ce nouveau management et qui a eu lieu à la même époque dans la plupart des grandes villes américaines (Blumstein, Wallman, 2000) ainsi qu’au Canada où les politiques de sécurité sont très différentes (Ouimet, 1999). On peut ainsi contester que cette réforme soit une validation de la doctrine de la « tolérance zéro » comme meilleur moyen de réduire la pression délinquante (Harcourt, 2001). Ainsi, aux Etats-Unis, les recherches abattaient un mythe au moment même où celui-ci traversait l’Atlantique et venait notamment séduire les hommes politiques français (Ocqueteau, 2003).

8  Le ministre était là encore tout à fait clair dans son discours d’inauguration de l’OND, le 4 octobre 2003 : « il s’agit bien de compléter, pas de remplacer. Je n’ai pas l’intention de modifier un instrument fiable, un instrument qui est la mesure de l’évolution de la délinquance de tous les gouvernements depuis plus de 30 ans, pour me faire accuser ensuite de casser notre thermomètre » (« Archives Nicolas Sarkozy » sur le site Internet du ministère). A aucun moment, cependant, le ministre ne se servira – fut-ce comme « complément » – des autres données analysées par l’OND (comme les enquêtes de victimation) pour évaluer son action. Son discours est ainsi en contradiction avec celui du président du conseil d’orientation de l’OND, Alain Bauer, qui reconnaît au moins, dans l’introduction au premier rapport annuel de cet organisme, que « « le chiffre total donné par l’état 4001 n’est pas directement exploitable tel quel. Il est très difficile de l’interpréter comme une indication sur l’évolution générale de la délinquance tant en raison de ses lacunes que de par sa construction » (OND, 2005, xii). Toutefois, même s’il souhaitait aller plus loin dans la critique (ce qui est peu probable compte tenu de sa dépendance à l’égard du ministre qui l’a nommé à ce poste), le président du conseil d’orientation de l’OND ne pourrait guère aller plus loin. En effet, comme l’ont montré Matelly et Mouhanna (2007, 218-219), le décret instituant l’OND se garde bien de lui donner un quelconque pouvoir d’appréciation de la fiabilité des statistiques policières. La manœuvre est habile et, « au final, le résultat est clair : le ministère de l’Intérieur et les deux institutions policières – police et gendarmerie – arrivent à faire publier leurs propre données par un organisme tiers présentant apparemment des gages d’indépendance et de sérieux, mais qui ne peut s’assurer de la fiabilité des données fournies. Si cela avait été sciemment orchestré, il s’agirait indubitablement d’un très beau tour de passe-passe destiné à l’opinion publique » (ibid., 220).

9  Le comportement des victimes est très variable selon le type d’infractions concerné (elles déclarent beaucoup mieux les vols de voitures que les agressions familiales, par exemple), selon l’époque et selon le contexte local : on déclare aussi en fonction de l’anticipation des chances de réussite de sa plainte (Zauberman, 2001).

10  Autre source potentielle (mais qui semble minime) de divergence entre les statistiques policière et judiciaire.

11  Des audits internes comme celui réalisé en 1999 en gendarmerie, ou encore le rapport Caresche-Pandraud (2002, 13) qui écrivait en toutes lettres : « la statistique étant également une mesure de l’activité, il n’est pas certain qu’elle soit tout à fait exacte ou sincère à la base, ou aux niveaux intermédiaires, en raison des stratégies des services, des pratiques de classement, de l’utilisation de la main courante ».

12  Outre les extraits publiés dans la presse (par exemple Le Canard enchaîné du 23 avril 2003 ou encore Le Midi Libre du 30 octobre 2003) et tous les témoignages recueillis par Matelly et Mouhanna (2007), citons ce témoignage récent (27 octobre 2005) d’un ancien officier de police qui a passé 20 ans dans la police judiciaire, puis a été syndicaliste, avant de retourner sur le terrain et d’y être tellement sanctionné qu’il a fini par démissionner : « Les délits qui sont rentables au sens statistique du terme, ce sont tous les petits délits et surtout les délits – je dirais presque – ‘créés’. Alors viennent les infractions à la législation sur les stupéfiants. Je parle de l’usage, pas des gros trafics, qui de toute façon débordent largement nos frontières. […] [Avec l’usage de stupéfiant,] on constate un fait, on interpelle un individu et on le met en garde à vue : fait constaté, fait élucidé, interpellation, un ratio parfait. […] [Ensuite,] il y a l’étranger, je dis bien le ‘sans papier’ […]. Les infractions à la législation sur les étrangers, il est recommandé d’en faire beaucoup, même si on sait qu’ils ne sont pas expulsables […] c’est très intéressant. Parce qu’on constate le fait, on interpelle en même temps et puis il y a une garde à vue à la clef […]. Et il y a un autre avantage, c’est qu’on peut interpeller la même personne plusieurs fois dans le mois, c’est juteux pour les chiffres. Il y a aussi l’outrage-rébellion, qui augmente en permanence. Alors là, on est dans quelque chose qui est exorbitant du point de vue du droit public puisque c’est l’agent constatateur qui est en même temps la victime, donc on ne peut rien faire contre un outrage/rébellion. C’est, dans l’ordre : un fait constaté, un fait élucidé et un interpellé, éventuellement une garde à vue, et très souvent même une condamnation au moins financière. En attendant, on a fait du chiffre, du crâne dans le jargon. ‘Faut faire du crâne’, c’est comme ça qu’on dit dans la police, ou du ‘bâton’ parce que ça fait des petits bâtons les statistiques » (Sans casque, ni bouclier : témoignage d’un ex-officier de police, http://regardeavue.com/index.php/documents).

13  Voir notamment trois séries d’enquêtes de terrain récente du côté de la gendarmerie : Dieu, Mignon (1999, 226-227), Mouhanna (2001, 2005) et l’équipe de Mucchielli (2007).  

14  Les gendarmes résisteront jusqu’au mois de janvier de l’année suivante, après quoi leur discipline militaire sera sans faille et leur statistique systématiquement orientée à la baisse (à tel point que, sur l’ensemble de la période 2002-2006, ce sont eux qui ont le plus œuvré à la baisse générale de la délinquance). Pour Monjardet (2006, 193, note 22), ce décalage police/gendarmerie s’explique par « le zèle des uns et le mécontentement des autres (la gendarmerie, arme militaire, vient en effet d’être placée sous l’autorité opérationnelle du ministère de l’Intérieur et – contre l’habitude – de voir un préfet nommé à sa tête ». A cela, on peut ajouter un autre argument, développé par Matelly (2002) : la résistance des gendarmes de base, qui s’étaient révoltés ces dernières années contre les pressions exercées par la hiérarchie et les conditions de travail qu’elles entraînaient. On pourrait alors supposer que les gendarmes ont attendu la réalisation de certaines promesses (sur les questions de moyens matériels et humains) avant de donner satisfaction au ministre. 

15  Ce théorème de Demonque (alias D. Monjardet utilisant un pseudonyme à l’époque où il travaillait dans et avec les institutions policières) énonce que : « Sur une courte période, les statistiques de la délinquance varient en proportion inverse de la popularité du ministre de l’Intérieur auprès des agents chargés du collationnement des données qui les fondent » (Demonque, 1999, 32).

16  Cette baisse des vols liés à l’automobile ainsi que des cambriolages depuis le milieu des années 1990 est confirmé dans les enquêtes de victimation (Lagrange, Robert, Zauberman, Pottier, 2004, 288-291).

17  La preuve en est que les tendances observées en France sont rarement exceptionnelles à l’échelle européenne, où des politiques de sécurité et de management des forces de l’ordre fort différentes sont pourtant menées. Pour cette comparaison, cf. Aebi (2004) et Aebi et alii. (2006).

18  Lancé sur le marché commercial en 1996, le portable est possédé dix ans plus tard par les trois quarts des Français. Faut-il s’étonner qu’un bien aussi unanimement convoité, mais demeurant inégalement réparti, soit aussi massivement l’objet de vols ? Toujours est-il que ces derniers ont augmenté régulièrement jusqu’en 2003. Cette année-là, 185 000 vols de téléphones ont été enregistrés par la police et à la gendarmerie (dénoncés principalement par des adolescents et des jeunes adultes), ce qui représente environ 45 % du total des vols avec ou sans violence contre les particuliers dans des lieux publics (AFOM, 2007). Puis, à partir de 2004, les vols de portables déclarés ont commencé un mouvement de décrue, en liaison vraisemblable avec une certaine saturation du marché, mais aussi avec la sensibilisation des utilisateurs au système de blocage rendant le téléphone volé inutilisable.

19  En pratique, ces deux catégories ne sont pas étanches. Lorsque la victime d’un vol à l’arraché de sac à main ou de téléphone portable a été renversée, n’en a pas été blessée physiquement mais en est restée choquée psychologiquement, le policer ou le gendarme qui recueille sa plainte peut hésiter sur le caractère violent ou non du vol et, outre le poids des consignes politiques (hiérarchiques) du moment, son choix de catégorisation peut dépendre ici en dernier ressort de facteurs subjectifs liés à son interaction avec la victime (Mucchielli, 2007, 69). Et ceci est loin d’être anecdotique. En effet, s’il est malheureusement impossible de savoir comment se répartissent dans la statistique policière les quelques 180 000 vols de téléphone portable (vols avec violence ou sans ?), reste le constat que l’apparition de ce nouveau bien et de ce nouveau vol pourrait à soi seul expliquer le doublement des « vols avec violence sans arme contre des particuliers » que l’on constate dans le tableau 2 entre 1996 et 2006.

20  Politiquement déconsidérée depuis la fin des années 1990, le lien entre délinquance et processus d’exclusion socio-économique est pourtant une réalité constamment mise en évidence par les recherches (Lagrange, 2001 ;  Fougère, Kramarz, Pouget, 2005).

21  Au ministère de l’Intérieur, on parle des infractions révélées par l’action des services (IRAS) pour désigner la proactivité. De 2002 à 2005, les IRAS ont augmenté de 24,4 % et leur part dans l’ensemble de la délinquance enregistrée est passée de 6,2 à 8,4 %.

22  Nous ne parlerons pas ici de l’ensemble des « destructions et dégradations de biens », catégorie particulière qui alimente fortement l’ensemble que les pouvoirs publics dénomme « violences urbaines » depuis le début des années 1990 (Mucchielli, 2002), et qui a connu des variations annuelles très importantes, avec une baisse en 2003 et 2004, suivie d’une hausse en 2005 (en relation avec les vastes émeutes de l’automne) et à nouveau d’une baisse en 2006 qui fait revenir le nombre d’infractions constatées au niveau de 1998. Les destructions et dégradations concernent de surcroît essentiellement les biens privés (il s’agit notamment des incendies de véhicules).

23  Peut-être parce que, s’agissant de la seule catégorie de « violences » dont l’enregistrement relève pleinement de la décision policière (les policiers étant juges et parties, plaignants et récipiendaires de la plainte), c’est l’un des rares moyens de limiter la hausse des atteintes aux personnes, talon d’Achille du ministre.

24  De 1986 à 2006, le nombre de policiers et de gendarmes est au contraire passé de 209 000 à 237 000, soit une hausse d’un peu plus de 13 %.  

25  Là où la culture policière privilégie davantage le flagrant délit (Robert, Aubusson de Cavarlay, Pottier, Tournier, 1994, 77).  

26  Il s’agit du recel, du proxénétisme, des infractions à la législation sur les stupéfiants, des délits de débits de boisson, des infractions à la réglementation sur l’alcool et le tabac, contre la santé publique et à la réglementation des professions médicales, de la police des étrangers, du port et détention d’armes prohibées, des atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation, des délits des courses et des jeux, des délits d’interdiction de séjour et de paraître, des atteintes à l’environnement et de la fausse monnaie.

27  De sorte que c’est en définitive une nouvelle application du Théorème de Demonque que l’on pourrait ainsi formuler : « Les taux d’élucidation affichés par la statistique policière varient dans le même sens que la popularité du ministre de l’Intérieur auprès des agents chargés du collationnement des données qui les fondent ».

28  Dans sa conférence de presse de janvier 2007, le ministre de l’Intérieur annonçait avoir créé environ 15 000 emplois (9 000 chez les policiers et 6 000 chez les gendarmes) depuis son arrivée au pouvoir. Toutefois, compte tenu des départs en retraite, les effectifs réels n’ont progressé que de 0,9 % entre 2002 et 2006 (passant de 235 116 à 237 248).

29  A propos d’émeutes, faute de pouvoir évaluer la part de la proactivité (flagrant délit) et celle de la réactivité (plainte des propriétaires de véhicules par exemple) dans le signalement des faits, on se demande comment catégoriser les destructions et dégradations de biens privés dont la meilleure élucidation en 2006 explique largement la hausse globale de celle de l’ensemble des destructions et dégradations (et qui contribue pour 6 % à la hausse du nombre total de faits élucidés).

30  La cinquième étant les vols simples contre les particuliers, dont on se souvient (tableau 2) qu’ils constituent une catégorie de vols en augmentation sur la période dans les faits constatés. Il y a donc un effet de structure qui joue en partie ici car le taux d’élucidation de cette catégorie de vol n’a progressé dans la période que de 1,3 %.

31  Voir par exemple F. Tassel, Le ministre qui n’aime pas la justice, Libération, 22 septembre 2006.

32  Une illustration en « effet de loupe » (ou en miroir grossissant) de ce décalage croissant entre les attentes policières et le contenu réel des enquêtes (qui seul détermine les décisions judiciaires) est apportée par exemple par l’analyse du traitement policier et judiciaire des mineurs émeutiers de novembre 2005 (Delon, Mucchielli, 2007). En 2007, la presse a du reste dévoilé un rapport interne du ministère de la Justice (Direction des Affaires Criminelles et des Grâces) pointant un « affaiblissement de la qualité des procédures » policières constatés dans la plupart des parquets de France (N. Guibert, Policiers et gendarmes au piquet, Le Monde, 16 février 2007).  

33  C’est particulièrement vrai s’agissant de la justice des mineurs (Mucchielli, 2007a).

34  Echange enregistré en 2004 par Didier (2005, 70-71).

35  C’est le contraire qui eut été surprenant. En effet, les recherches internationales convergent depuis longtemps pour montrer que « l’impact de la répression policière sur l’évolution de la criminalité est sauf exception marginal et que l’influence de macro-facteurs de nature démographique, économique et sociale est d’un poids incomparablement plus grand que celui des activités de la police » (Brodeur, 1998, 304 ; cf. aussi Jordan, 1998).  

36  Ainsi qu’en témoignent l’augmentation générale de la population carcérale (de 48 594 détenus au 1er janvier 2002 à 61 076 au 1er janvier 2008, soit une augmentation de 26 %) du fait d’une très forte augmentation des condamnations à des courtes peines de prison (moins de 6 mois).

37  L’histoire de cette entreprise administrative et politique reste cependant à écrire (quelques éléments dans Aubusson de Cavarlay, 2005, 183sqq).

38  La gauche est arrivée pour la première fois au pouvoir sous la Vème République en 1981. Depuis, des alternances ont eu lieu à toutes les élections législatives (1986, 1988, 1993, 1997, 2002) jusqu’à 2007 (date à laquelle, pour la première fois, la droite « sortante » a été reconduite par les électeurs).

39  AFP, 30 juillet 2007.

40  En témoigne cette « Fiche d’évaluation opérationnelle » à remplir quotidiennement, expérimentée à la fin du premier semestre 2007 chez les CRS affectés dans le « fameux » département de la Seine-Saint-Denis (où le préfet avait dénoncé en 2006 une aggravation continue des « violences urbaines ») et qui a mis en colère le syndicat UNSA-Police, majoritaire chez les CRS, estimant que « noter les délits revient à changer le code pénal ». Cette fiche vise en effet à attribuer un nombre variable de points aux policiers en fonction de la nature de leurs interpellations : 20 points pour l’auteur d’un vol avec violence, d’un incendie de véhicule, d’un jet de projectile contre les forces de l’ordre ou même d’une simple dégradation de mobilier urbain, 4 points pour un étranger en situation irrégulière ou un fumeur de cannabis, 1 point pour un défaut de permis de conduire ou d’assurance (document publié par Libération le 11 juillet 2007). Il s’agit donc d’indiquer par avance aux policiers les infractions qu’ils devront constater une fois sur le terrain.

41  Dans un sondage réalisé les 27-28 janvier 2006 (BVA, Observatoire des personnalités politiques), à la question « Diriez-vous que depuis que Nicolas Sarkozy a été nommé ministre de l’Intérieur en 2002, la délinquance… », les Français interrogés répondaient « a plutôt baissé » à 33 %, « a plutôt augmenté » à 15 % et « est restée stable » à 51 %, 1 % ne se prononçant pas (www.bva.fr). Le bilan affiché n’aurait donc, en tant que tel, convaincu qu’un tiers des Français. Et dans un autre sondage réalisé quelques mois plus tard (Le Figaro/LCI , 2-3 juin 2006), questionnés sur l’évolution de « l’insécurité », 45 % des sondés pensaient qu’elle continue à augmenter, 45 % qu’elle est stable et 9 % qu’elle diminue, 1% étant sans opinion (cité par Matelly et Mouhanna, 2007).

42  Ce n’est sans doute pas un hasard si, au cours du premier semestre de l’année 2007, dans une nouvelle période de campagne électorale et dans un contexte où les enquêtes d’opinion plaçaient cette fois les questions d’emploi et de pouvoir d’achat au centre des préoccupations des Français, une polémique sans précédent s’est développée sur les chiffres du chômage (Helfter, 2006), plaçant les statisticiens de l’INSEE (chargés depuis des décennies de l’établissement de l’indicateur mensuel) dans une situation particulièrement inconfortable, entre pression politique, pression médiatique et contestation interne des résultats annoncés par le gouvernement (voir le dossier constitué par le collectif « Autres chiffres du chômage » : http://acdc2007.free.fr).

43  Voir supra note 7. L’expérience new-yorkaise de réforme du management de la police est originale dans la mesure où elle prétend se fonder sur le savoir criminologique (la théorie de la « vitre cassée ») et avoir eu pour résultat une baisse inédite de la criminalité, deux affirmations qui sont donc largement fausses. Mais la mode du management traverse tous les pays occidentaux. Citons le cas de la Belgique, où les réformes ont cependant visé essentiellement le management interne de l’organisation, sans lien direct avec des objectifs et des résultats dans l’activité policière et la délinquance (Tange, 2003).

44  Outre l’ouvrage classique de Skogan et Hartnett sur Chicago (1997), on consultera également le manuel de Brogden et Nijhar (2005) présentant un panorama international, ainsi que la revue Policing: An International Journal of Police Strategies and Management (par exemple l’article de Holmberg [2002] sur les expériences danoises) et enfin le numéro spécial de Policing and Society (2006, 2) intitulé Reassurance and the « New » Community Policing.

45  L’échec Français n’est pas isolé. En Espagne, la réforme « Policia 2000 » reposait sur une doctrine moins étriquée, elle visait à développer une police de proximité visant non seulement la baisse de la délinquance mais aussi l’amélioration des relations avec la population, de la qualité du service rendu ainsi que du fonctionnement de l’institution (développement de la disponibilité des personnes, de leur capacité d’initiative, valorisation du travail en équipe, etc.). Elle a cependant échoué pour avoir, notamment, procédé à la même simplification dans l’évaluation. A tel point que qu’elle « aurait provoqué une manipulation des résultats les deux premières années de fonctionnement du programme, révélée par la suite, selon les cadres et les syndicalistes de la police nationale interrogés. Les données sur la délinquance des années 1999 et 2000 sont ainsi fortement remises en question » (Rabot, 2003, 40).

46  C’est là aussi un constat international bien établi qui permet d’estimer que l’ensemble des forces de police et de gendarmerie d’un pays consacrent au maximum 30 % de leur activité à la répression du crime, beaucoup moins lorsque l’on observe simplement la police « de rue », les unités non spécialisées (Brodeur, 1998, 303).

47  Dominique Monjardet (1996) en distinguait trois : la police judiciaire, la police de maintien de l’ordre et la police urbaine dite de « sécurité publique » (et qui devait devenir une « police de proximité »). L’on doit en ajouter une quatrième : la police de renseignement.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Laurent Mucchielli, « Le « nouveau management de la sécurité » à l’épreuve :délinquance et activité policière sous le ministère Sarkozy (2002-2007) », Champ pénal/Penal field [En ligne], Vol. V | 2008, mis en ligne le 28 avril 2008, consulté le 29 septembre 2016. URL : http://champpenal.revues.org/3663 ; DOI : 10.4000/champpenal.3663

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Auteur

Laurent Mucchielli

Laurent Mucchielli, sociologue, directeur de recherches au CNRS, dirige le Centre de recherches sociologiques sur le droit et les institutions pénales (CESDIP). mucchielli@cesdip.fr

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Droits d’auteur

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