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Principe de légalité et d'exécution des peines en France et Allemagne, Droit = droits ?

The Principle of Legality and the Execution of Sentences in France and Germany: Law= Rights?
Isabelle Mansuy
Traduction(s) :
The Principle of Legality and the Execution of Sentences in France and Germany: Law= Rights?

Résumés

Dans l’ordre juridique allemand, le droit pénitentiaire est une matière construite et structurée autour d’une loi, qui s’intègre dans un mode de protection des droits fondamentaux élaboré ; en France, le droit pénitentiaire semble embourbé dans son défaut de fondement législatif. Pourtant, ici et là, le quotidien carcéral reste un monde régi par les priorités du maintien de l’ordre et de la sécurité, au détriment des missions attribuées à la peine privative de liberté. D’où la question de l’efficacité du droit à rendre possible l’exercice de droits derrière les barreaux.

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Prison
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Texte intégral

  • 1  Une résolution de l’Union Européenne adoptée le 17 décembre 1998 demande ainsi aux États membres d (...)

1La légalité de la peine est l’un des traits distinctifs de la modernité, affirment Guy Casadamont et Pierrette Poncela (Casadamont, Poncela, 2004, 14). Mais si la légalité des peines est un principe affirmé depuis la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789(article 8), la légalité de l’exécution des peines demeure insuffisante en France. D’où l’expression d’une revendication récurrente, à la fois de la part du milieu associatif, de la doctrine juridique (Froment, 1997 ; Poncela, 1998 ; Péchillon, 2000), des instances nationales (Canivet, 2000 ; Assemblée nationale, 2000 ; Sénat, 2000) et européennes1 : celle de l’adoption d’un texte de loi qui encadrerait l’exercice des droits des personnes incarcérées. À tel point que le pouvoir politique semblait s’être rallié à cette position. À l’occasion de l’inauguration de l’École nationale de l’administration pénitentiaire le 8 novembre 2000 à Agen, Lionel Jospin, alors Premier ministre, annonçait une réforme en profondeur du service public pénitentiaire sous la forme d’une loi chargée de définir le sens de la peine, les missions du service public pénitentiaire, les missions des personnels pénitentiaires, l’organisation de l’administration pénitentiaire, les droits et obligations des détenus et le contrôle extérieur des établissements pénitentiaires. Après moult péripéties, dont un avant-projet rendu public le 18 juillet 2001, le projet, rattrapé par les impératifs de la campagne électorale et ses orientations sécuritaires, se voyait remisé au fond d’un tiroir. Plus de trois ans plus tard, ne voyant rien venir, la Commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH) a jugé préférable de rappeler que selon la Constitution, seule la loi peut fixer le cadre juridique organisant l’usage des libertés et que trop de dispositions affectant les droits fondamentaux des personnes incarcérées sont réglementées par des normes subordonnées (décrets, circulaires, notes de services, règlements intérieurs des établissements) (CNCDH, 2004).

  • 2  Marylise Lebranchu et les membres du groupe socialiste de l’Assemblée nationale ont ainsi déposé, (...)
  • 3  C’est le cas par exemple de l’isolement ; cf. infra.

2La mobilisation en faveur d’un encadrement législatif de la vie en détention ne faiblit pas, voire connaît un certain renouveau. La diversité des acteurs de ce mouvement laisse même espérer un dénouement heureux2. Pourtant, une question semble absente de la réflexion actuelle autour de la construction d’un droit pénitentiaire. Pour tous ces militants associatifs, universitaires, magistrats et hommes politiques, en effet, la loi serait la garantie de l’application du droit en prison, la condition sine qua non d’une prison respectueuse de la dignité humaine, d’une prison de droit (Froment, 1997). Mais aucun d’entre eux ne doute de l’efficacité de ce même droit en prison. L’étude du cas allemand montre pourtant les limites d’une légalité même scrupuleusement appliquée dans un pays où la signification de l’État de droit a été fortement marquée par son histoire récente. Et pose la question de la place de la norme dans une institution par essence totale (Goffman, 1968). L’adoption par le Parlement allemand d’une loi relative à l’exécution des peines le 16 mars 1976 a, en effet, réglé la question de la légalité formelle. Mais pas celle du respect du droit en prison. De même, l’évolution récente de l’institution carcérale en France, sous l’influence en particulier de la Cour de Strasbourg, le développement de la jurisprudence nationale et l’extension de son contrôle à des mesures jusqu’à présent soumises au pouvoir discrétionnaire de l’administration3, ne peuvent masquer les limites de la normativité derrière les barreaux, ni le décalage entre les textes et les pratiques (Céré, Péchillon, 2003).

3L’hypothèse d’un droit impuissant à s’imposer face à un ordre pénitentiaire régi par ses impératifs propres est née de la confrontation entre une recherche doctorale sur la protection des droits des détenus en France et en Allemagne (Mansuy, 2003) et une expérience de terrain dans le cadre associatif. Ce travail reste toutefois une recherche juridique, qui à ce titre s’appuie sur l’étude des textes et de leur application par la jurisprudence dans les deux pays concernés, afin de mettre en évidence les limites d’une légalité formelle dans une institution qui engendre ses propres règles.

1. Une légalité formelle à géométrie variable

4La Loi fondamentale allemande de 1949 impose que toute atteinte à l’un des droits fondamentaux garanti par ce texte (articles 1 à 19) soit prévue et encadrée par le législateur. Depuis 1976, cette obligation est respectée en prison grâce à la loi relative à l’exécution des peines (Strafvollzugsgesetz). En France, le même principe est affirmé dans l’article 34 de la Constitution. Pourtant, le législateur n’a pas jugé bon de légiférer en ce qui concerne les droits des personnes incarcérées dans les prisons françaises.

1.1. Respect formel du principe de légalité en droit pénitentiaire allemand

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5La Loi fondamentale de 1949 est fortement marquée par la notion d’État de droit. Deux principes en découlent : celui de la primauté de la loi (Vorrang des Gesetzes), en vertu duquel la volonté de l’État exprimée en la forme législative l’emporte juridiquement sur toutes les autres expressions de volonté des organes de l’État4, et celui de la réserve de la loi (Gesetzesvorbehalt), qui impose l’intervention du législateur pour prévoir les atteintes aux droits fondamentaux des administrés. En application de ces deux principes, la Cour constitutionnelle a mis le législateur en demeure, dans une décision du 4 mars 19725, de doter l’Allemagne d’une loi relative à l’exécution des peines, mettant ainsi fin à une théorie classique du droit administratif, selon laquelle les autorités pénitentiaires et les détenus étaient liés par des relations particulières de puissance publique6 qui justifiaient les atteintes aux droits fondamentaux en l’absence d’habilitation législative.

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6Le 16 mars 1976, la loi relative à l’exécution des peines (Strafvollzugsgesetz, abrégée StVollzG) voit le jour et entre en vigueur le 1er janvier 1977. Elle contient 202 paragraphes, dont le premier précise son domaine d’application : elle régit l’exécution de la peine privative de liberté en établissement pénitentiaire et des mesures de rééducation et de sûreté privatives de liberté7. Les buts de resocialisation et de protection de la société de la peine d’emprisonnement8, le principe d’alignement de la vie à l’intérieur de la prison sur celle à l’extérieur (Angleichungsgrundsatz)9 et celui de participation du détenu au traitement pénitentiaire10 font l’objet des trois paragraphes suivants. Viennent ensuite la planification de l’exécution de la peine (de l’entrée à la sortie de prison en passant par l’élaboration d’un plan d’exécution des peines et les aménagements de peine), les aspects de la vie quotidienne (hébergement et alimentation, visites, correspondances et sorties, travail et formation, pratique de la religion, santé,…), les applications de la sécurité et de l’ordre, l’usage de la contrainte directe, le régime disciplinaire. Le paragraphe 196 enfin prévoit les limitations légales de l’exercice des droits fondamentaux : les articles 2, alinéa 2, première et seconde phrases (intégrité corporelle et liberté de la personne) et 10, alinéa 1 (secret de la correspondance) de la Loi fondamentale sont restreints par cette loi.

  • 11  Bundestagsdrucksache, 7/918, 45. Cette volonté apparaît aussi dans le paragraphe 166 de la loi qui (...)
  • 12  Bundestagsdrucksache, 7/3998, 6 ; 7/918, 46 et109.

7Certaines notions comme celle de traitement (Behandlung) ou celles d’ordre et de sécurité (Ordnung und Sicherheit), bien qu’au centre du dispositif mis en place, n’ont volontairement pas été définies par le législateur. Ce dernier souhaitait en effet que les techniques de traitement puissent s’adapter à l’évolution des connaissances en ce domaine11 et que les restrictions nécessaires aux droits et libertés puissent intervenir au delà de ce que la loi pouvait prévoir12. Mais cette ouverture volontaire s’est vite transformée en un flou qui a souvent justifié une légitimation ex post de la pratique déjà existante […] et la reconduction par d’autres moyens des règles administratives dominantes (Salle, 2003).

8Les prescriptions administratives uniformes au niveau fédéral (Bundeseinheitliche Verwaltungsvorschriften zum Strafvollzugsgesetz) sont une bonne illustration de cette reconduction par d’autres moyens des règles administratives dominantes. Censées interpréter la loi et en assurer une application uniforme sur tout le territoire de la République allemande, ces prescriptions administratives ont en réalité le plus souvent restreint les conditions posées par la loi lorsqu’il s’agissait de mesures favorables aux détenus, mais ont laissé à l’administration locale une large marge de manœuvre lui permettant de restreindre l’exercice des libertés sur la base des notions d’ordre et de sécurité (Neubacher, 2001). Ce flou du droit permet certes une adaptation de la norme à la situation locale, mais il crée aussi une forme d’insécurité juridique, dans la mesure où l’application du droit dépendra de l’autorité qui l’appliquera, de la conception qu’elle a de son rôle et de ses impératifs propres.

1.2. Absence de légalité formelle en droit pénitentiaire français

9En vertu de l’article 34 de la Constitution française de 1958, la loi fixe les règles concernant les droits civiques et les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques. Mais le législateur s’est contenté, en matière pénitentiaire, de confier au pouvoir réglementaire, par le biais de l’article 728 du Code de procédure pénale, la mission de déterminer l’organisation et le régime intérieur des établissements pénitentiaires. L’essentiel des mesures régissant le mode de vie des personnes incarcérées est de ce fait contenu dans la partie réglementaire du Code de procédure pénale et la hiérarchie des normes se trouve inversée dans le domaine de l’exécution des peines. Aucune raison juridique ne justifiant que soit ainsi dérogé au principe constitutionnel, une loi serait nécessaire pour limiter régulièrement l’exercice des droits fondamentaux des détenus (Canivet, 2000, 65).

  • 13  Article D 275 CPP.
  • 14  Articles D 413 à D 419 CPP.
  • 15  Articles D 283-3 à D 283-6 CPP.
  • 16  Décret n° 96-287 du 2 avril 1996 relatif au régime disciplinaire des détenus, Journal officiel, 5  (...)
  • 17  Circulaire DAP 88-06 G1 du 10 mai 1988.
  • 18  Circulaire DAP 86-29 G1 du 14 mars 1986.
  • 19  Circulaire JUSE9840065C du 14 décembre 1998.

10En l’absence de texte de loi, pourtant, les atteintes aux droits fondamentaux des personnes incarcérées sont contenues dans des textes réglementaires. Ainsi, la réglementation de la fouille des détenus13, le régime des correspondances, écrites ou téléphoniques14 ou la mise en œuvre de la contrainte étatique15 sont autant de domaine régis par décrets. Il en est de même pour le régime disciplinaire, entièrement réglementé par un décret du 2 avril 199616, dont la constitutionnalité est qualifiée de douteuse par Raymond Gassin (Gassin, 2001). Plus encore, l’administration tente, par la voie de circulaires « réglementaires », d’établir une réglementation spécifique en s’appuyant sur les prétendues particularités de l’institution (Péchillon, 2000). Des circulaires, censées interpréter les termes d’une loi (Koubi, 1996) qui n’existe pas, régissent ainsi les permissions de sortir17, les fouilles corporelles18 ou le placement au quartier d’isolement19, domaines sensibles en termes de droits de la personne. Refondre l’ensemble des circulaires relatives au droit de la prison en les limitant à leur fonction interprétative (Canivet, 2000, 259) pourrait être l’une des voies tendant à la garantie d’une légalité formelle en matière d’exécution des peines.

  • 20  Non publié.
  • 21  Circulaire de l’administration pénitentiaire relative à la procédure disciplinaire des détenus, 31 (...)

11D’autre part, faire respecter des lois générales censées s’appliquer aussi au milieu carcéral s’avère ardu (Assemblée nationale, 2000, 138-139). En témoignent les difficultés d’application de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations. L’administration pénitentiaire a, dans un premier temps, considéré qu’elle n’était pas concernée par ce texte, alors même que les travaux préparatoires étaient clairs sur la volonté du législateur de le voir s’appliquer en prison. Après qu’un avis du Conseil d’État du 3 octobre 200020 eut confirmé que le champ d’application de cette loi s’étendait aux établissements pénitentiaires, l’administration a tenté d’en limiter les effets, en particulier la présence d’avocats devant la commission de discipline, par voie de circulaire21. En outre, l’administration pénitentiaire refuse encore d’appliquer cette loi à d’autres décisions pourtant défavorables à la personne incarcérée comme son placement à l’isolement. Le ministère de la Justice a même dû, dans un projet de décret discuté avec les syndicats pénitentiaires le 7 septembre 2004, inviter les chefs d’établissement à mieux respecter les dispositions législatives en vigueur, en particulier en permettant aux détenus de se faire assister d’un avocat lors du débat contradictoire préalable à la décision de placement.

12L’absence de loi encadrant l’exercice du pouvoir administratif dans les prisons françaises, et la soumission des personnes incarcérées à des textes dont la valeur constitutionnelle est contestable, laisse une large marge de manœuvre à l’administration et peut donner l’impression d’une institution hors du droit. D’autant que malgré le développement d’une jurisprudence nationale et européenne qui tend à limiter de plus en plus l’arbitraire administratif, les conditions d’exercice des droits derrière les barreaux continuent à se heurter aux règles internes à l’institution. De même que, malgré l’existence d’une loi pénitentiaire depuis près de trente ans et une jurisprudence féconde, la situation des droits des détenus en Allemagne est fort éloignée de ce qu’elle devrait être selon les textes. La question se pose alors de savoir si la survivance de règles propres à l’institution carcérale, qui font obstacle au respect de droits fondamentaux, est à imputer à un défaut de la loi ou à son inefficacité dans les établissements pénitentiaires. Et si l’existence du droit (au sens de law) est synonyme de respect des droits (au sens de rights).

2. La légalité formelle à l’épreuve de la réalité matérielle

13Si les textes allemands et français affirment que l’objectif principal de l’institution carcérale est la réinsertion des personnes qui lui sont confiées, la réalité voit presque toujours les motifs d’ordre et de sécurité prendre le pas sur les besoins du « traitement ». À partir de ces deux notions – l’ordre et la sécurité – l’administration pénitentiaire crée en réalité son propre « droit », informel, constitué des usages locaux et des relations entre les différents acteurs de la vie carcérale. Un « droit » souvent en opposition avec les textes ou, en tout cas, qui n’en tient pas forcément compte.

2.1. La prééminence sécuritaire

14Le 22 septembre 1964, Jean Foyer, garde des Sceaux, déclarait que la mission primordiale de [l’administration pénitentiaire] est d’assurer la garde des détenus qui lui sont confiés par décision judiciaire et incitait les personnels pénitentiaires à « appliquer le règlement, et tout le règlement, bien plus encore à appliquer leur intelligence, leur générosité, leur zèle au renforcement de la sécurité (Favard, 1997, 18). Quarante ans plus tard, et malgré un taux d’évasion des prisons françaises parmi les plus bas en Europe, la crainte des évasions et les impératifs de maintien de l’ordre et de la sécurité demeurent l’obsession qui fonde le système pénitentiaire (Herzog-Evans, 1996). Un représentant syndical déclarait ainsi, devant le Commission d’enquête de l’Assemblée nationale de 2000 : Il vaut mieux pour un surveillant un détenu qui se suicide ou qui tente de se suicider plutôt qu’un détenu qui s’évade, quelle que soit la dangerosité de l’un ou de l’autre (Assemblée nationale, 2000, 170).

  • 22  Loi n° 87-432 du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire.
  • 23  La réforme des finances publiques en cours a d’ailleurs été l’occasion de définir des objectifs qu (...)
  • 24  La rééducation des « délinquants » (à la fois les opposants politiques et les « droits communs ») (...)
  • 25  Philippe Combessie rappelle ainsi l’exemple de la prison de Genève, prison « modèle » du XIXe sièc (...)

15Selon l’article 1 de la loi du 22 juin 1987, le service public pénitentiaire participe à l’exécution des décisions et sentences pénales et au maintien de la sécurité publique. Il favorise la réinsertion sociale des personnes qui lui sont confiées par l’autorité judiciaire. Il est organisé de manière à assurer l’individualisation de la peine22. La formulation est intéressante en ce qu’elle montre que la loi elle-même crée une hiérarchie entre la mission de réinsertion et celle de maintien de la sécurité publique. En effet, si le service public pénitentiaire « favorise » la réinsertion, il « participe » au maintien de la sécurité publique. Dans le premier cas, il y a une obligation de moyens, dans le second, une obligation de résultat. Envisager une obligation de résultat en matière de réinsertion semble peu réalisable, voire peu souhaitable. D’une part, évaluer une réinsertion réussie pose la question des critères à utiliser : est-ce celui de l’absence de récidive ? Celui de l’intégration sur le marché du travail ? Celui d’une vie familiale épanouie23 ? D’autre part, atteindre un objectif de réinsertion à tout prix supposerait l’emploi de méthodes de « rééducation » à côté desquelles l’incarcération pourrait paraître un sort enviable24. Toutefois, la question des moyens accordés à la mission de réinsertion en France ne cesse d’être soulevée (par exemple, Assemblée nationale, 2000, 179). Même si la faiblesse des moyens ne peut expliquer à elle seule tous les échecs d’une institution25, les choix en matière budgétaire sont aussi un indice des priorités politiques.

  • 26  Cour constitutionnelle fédérale, 1er juillet 1998, Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichtes, (...)

16La loi allemande relative à l’exécution des peines, quant à elle, est plutôt claire quant à la place prioritaire qu’elle souhaite donner à la mission de réinsertion. Dans son deuxième paragraphe, elle dispose que, lors de l’exécution de la peine privative de liberté, le détenu doit acquérir la capacité de mener à l’avenir une vie socialement responsable, exempte d’actes délictueux. Dans le second alinéa, elle ajoute pourtant que l’exécution de la peine privative de liberté sert aussi la protection de la collectivité contre d’autres actes délictueux. Pour la doctrine, la réinsertion serait l’unique objectif de la prison, la protection de la société n’étant que le devoir minimal de l’administration pénitentiaire (Calliess, Müller-Dietz, 2000, 35). Quant à la Cour constitutionnelle fédérale, elle a considéré que la protection de la société doit être prise en compte dans la réalisation de l’objectif de resocialisation, mais ne peut en aucun cas être considérée comme un but en soi de la peine privative de liberté26. Toutefois, le paragraphe 4, alinéa 2, que certains auteurs ont considéré comme une clause générale d’où naît l’insécurité juridique (Kaiser, 1987), dispose que, dans le silence de la loi, seules les restrictions de droits justifiées par le maintien de la sécurité ou la prévention d’un trouble grave à l’ordre de l’établissement peuvent être imposées aux détenus. La loi donne ainsi à l’administration tout pouvoir de porter atteinte à des droits fondamentaux dès lors que seraient en cause l’ordre ou la sécurité, qu’elle seule a le pouvoir de définir selon ses propres critères.

  • 27  Article D 275 CPP. Les prescriptions administratives uniformes en Allemagne précisent juste que le (...)
  • 28  Conseil d’État, 23 février 2000, Glaziou, req. n° 155607. La situation a en revanche récemment cha (...)

17La notion de sécurité conditionne largement l’exercice des droits et libertés à l’intérieur des établissements, remarquait Guy Canivet dans son rapport relatif à l’amélioration du contrôle extérieur des établissements pénitentiaires français (Canivet, 2000, 55). C’est en effet en son nom que sont utilisés les moyens de contrôle et de contrainte à l’égard des personnes incarcérées. Les fouilles de cellule et les fouilles corporelles sont ainsi laissées à la discrétion du chef d’établissement qui peut les ordonner aussi souvent qu’il l’estime nécessaire27. Il en est de même en ce qui concerne l’usage des menottes ou des entraves : bien que théoriquement exceptionnel au sens de l’article 803 du Code de procédure pénale français, il est en réalité systématique (Sénat, 2000, 144), et ce quel que soit l’état de la personne concernée. La législation allemande aboutit au même résultat puisque les prescriptions administratives allemandes prévoient le port des menottes dans les cas où il existe un danger important de fuite ou si le détenu peut être dangereux pour lui-même ou pour autrui. Quant aux transferts et à l’isolement imposés, mesures de gestion des détenus « récalcitrants »en France (Herzog-Evans, 2001), ils sont le plus souvent justifiés par ces mêmes motifs, en l’absence de tout contrôle du juge concernant le transfert28.

  • 29  Paragraphe 28 II StVollzG.
  • 30  Paragraphes 27 et 29 StVollzG.
  • 31  Articles D 414 et D 404 CPP.

18Enfin, ces mêmes motifs d’ordre et de sécurité vont jusqu’à justifier des atteintes aux droits des tiers. Ainsi, le paragraphe 25 de la loi allemande relative à l’exécution des peines prévoit que le chef d’établissement peut refuser certaines visites si l’ordre et la sécurité risquent d’être mis en danger. Il en est de même pour les correspondances écrites29. L’ordre et la sécurité justifient aussi la surveillance des visites au parloir et le contrôle des correspondances écrites30. La situation est identique en France puisque le chef d’établissement peut interdire une correspondance ou une visite, autre que celle avec la famille, si celle-ci paraît compromettre […] la sécurité et le bon ordre de l’établissement31.

2.2. La création de « normes » carcérales

19L’institution totale, selon Erving Goffman, est organisée dans un système de récompenses ou faveurs, limitées et clairement définies, qui sont accordées au reclus en échange de sa soumission mentale et physique au personnel. En contrepartie, des punitions sont encourues en cas de violation du règlement (Goffman, 1968, 92). Le milieu carcéral n’y fait pas exception.

20Ce système de don et contre-don, de négociations continuelles entre personnes incarcérées et personnels de surveillance, constitue le vrai système normatif de la prison, celui qui garantit au quotidien le maintien de la paix au sein d’un dispositif guerrier (Chauvenet, 2000). L’administration achète ainsi la tranquillité de certains détenus turbulents, en amène d’autres à dénoncer les fauteurs de troubles, encourage dans une certaine mesure le caïdat afin de maîtriser les grands flux de révoltes, crée un certain nombre d’usages spécifiques à chaque établissement et incite chacun à adopter le profil qu’elle recherche (Céré, 1999, 102 ; Herzog-Evans, 1998, 291). En acceptant, voire en usant de telles tractations, l’administration sort du rôle que la loi lui attribue en créant une nouvelle forme de droit. Pourtant, ces usages sont mieux connus des détenus que les textes en vigueur. Plus faciles d’accès car éloignés du jargon juridique et de la complication procédurale, ils sont plus proches de la culture des détenus et se transmettent par le bouche à oreille. D’où le sentiment d’incompréhension et de révolte qui se répand dans les détentions lorsqu’une nouvelle direction vient bouleverser les « normes établies ». C’est pourtant leur nature même qui interdit leur pérennité et proscrit leur utilisation comme fondement des demandes gracieuses ou contentieuses des détenus. Cette pratique crée en effet une insécurité juridique certaine, du fait de sa variabilité et de son défaut de prévisibilité.

  • 32  Article D 283-2 CPP.
  • 33  De par leurs parcours judiciaires, les détenus n’ont qu’une confiance limitée dans le droit. En ou (...)

21En prison (mais pas seulement), c’est donc la pratique qui fait la norme, et non la norme sur laquelle s’appuie la pratique. Cet état de fait est en réalité une des conséquences de la « vie du droit ». L’espace social s’empare de la norme juridique, l’interprète, l’adapte à ses propres besoins. Chaque école, chaque hôpital ou chaque centre de tri postal, pour ne prendre que ces exemples, a besoin, pour rendre la règle opérante, de l’ajuster à ses propres spécificités. Le juge, en particulier administratif, est d’ailleurs amené à en tenir compte chaque fois qu’il doit se prononcer sur la validité d’un acte administratif au regard de l’ordonnancement juridique. La jurisprudence commence ainsi à prendre en compte les spécificités carcérales pour évaluer la conformité de certaines décisions au droit en vigueur. Dans l’arrêt Remli, par exemple, la Cour administrative d’appel de Paris examine les conditions réelles de l’isolement pour considérer que, contrairement à ce qu’affirme le Code de procédure pénale, les détenus placés à l’isolement ne sont pas soumis au régime ordinaire de détention32. Et en tirer comme conséquence juridique la reconnaissance du placement à l’isolement comme décision faisant grief, donc susceptible de recours pour excès de pouvoir. Dans un sens, cette prise en compte de la réalité par le juge devrait permettre une plus grande adéquation des réponses jurisprudentielles aux atteintes vécues en prison. Parallèlement, toutefois, entériner le fait que la pratique de l’administration pénitentiaire n’est pas conforme aux textes qu’elle est censée appliquer revient à justifier l’existence d’usages contra legem. Au delà de la question proprement juridique de la validité de ces usages, la survivance de telles pratiques est particulièrement dommageable dans une institution fermée où l’accès au droit est compliqué à la fois par les murs (qui empêchent, par exemple, d’aller consulter un avocat) et par les caractéristiques de la population qui y est enfermée33.

  • 34  Article 93, alinéa 1, numéro 4a, de la Loi fondamentale et paragraphes 90 et suiv. de la loi relat (...)
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22Contrairement à la France, où la jurisprudence en matière d’exécution des peines n’en est qu’à ses balbutiements, l’Allemagne connaît, depuis plus de trente ans, un fort investissement du juge en prison. La loi allemande relative à l’exécution des peines donne, en effet, compétence à une chambre de l’exécution des peines (Strafvollstreckungskammer), chambre spéciale du tribunal de grande instance (Landgericht), pour connaître des litiges relatifs à toute décision prise en matière pénitentiaire. D’autre part, comme tout citoyen, la personne incarcérée a le droit de saisir la Cour constitutionnelle fédérale34. De ce fait, une jurisprudence abondante s’est développée depuis les années 1970 et s’attache à vérifier l’application du droit par l’administration. Toutefois, l’exercice de recours en prison se heurte à la structure même de l’institution carcérale : l’administration pénitentiaire, contre laquelle la personne incarcérée engage un recours contentieux, n’est pas seulement la partie adverse au procès ; elle devient un adversaire quotidien au sein de l’établissement pénitentiaire qui peut ralentir voire empêcher les permissions de sortir ou d’autres aménagements de peine (Diepenbruck, 1981, 238). D’autre part, la longueur des procédures rend illusoire l’existence d’une voie de recours efficace. Il arrive fréquemment que les requérants aient été libérés avant que le tribunal ait rendu sa décision (Lesting, 1993 ; Plumbohn, 1993). Enfin, la procédure mise en place est dérogatoire du droit commun (pas d’audition du détenu requérant devant la chambre de l’exécution des peines, pas d’exécution forcée des décisions de cette dernière,…) et serait un obstacle à un véritable contrôle juridictionnel (Calliess, Müller-Dietz, 2000, § 109 ; Kamann, 1994 ; Dünkel, 2002). Dans ces conditions, l’impact de la décision de justice sur la pratique pénitentiaire, bien que difficile à évaluer, paraît limité. Ainsi, la décision de la Cour constitutionnelle fédérale du 7 février 200235 qui élève l’encellulement individuel au rang de droit fondamental doit-elle être saluée sur le plan des principes, et sur le plan du droit (Dünkel, Geng, 2003). Mais comment pourra-t-elle être mise en œuvre dans le contexte actuel d’inflation carcérale ?

23La prison est un lieu où toutes les décisions, tous les actes (juridiques ou non) prennent une dimension particulière tant par le caractère régalien de l’administration, que par le statut et la personnalité des détenus, écrit Éric Péchillon (Péchillon, Herzog-Evans, 2003, 6). En l’absence de définition légale suffisante, le concept de sécurité justifie toutes les règles localement créées, qu’elles soient conformes ou non au droit des droits de l’homme. La latitude laissée à l’administration pour l’organisation interne de l’établissement pénitentiaire aboutit à des règles imposées par la configuration des lieux, le rapport de forces entre syndicats et direction, ou les catégories de détenus présentes, plus que par les principes généraux du droit administratif.

24Ce constat de la faible emprise du droit (et des droits) sur le fonctionnement carcéral emporte une constatation (qui peut paraître évidente) : la loi, aussi sophistiquée soit-elle, ne peut à elle seule être garante d’une prison de droit (Froment, 1997). De plus, l’exemple allemand montre (si besoin en était) que les murs d’enceinte de la prison sont poreux aux mutations politico-économiques (Artières, Lascoumes, Salle, 2004). Ce qui impose de réintégrer le débat sur le droit en prison dans une discussion plus générale sur ce que la société attend de la peine. Car comment imaginer que le fonctionnement de l’institution carcérale puisse changer si reste inchangé le système pénal qui l’alimente, et en particulier si elle doit accueillir toutes les personnes qui lui sont adressées, quel que soit leur nombre (Combessie, 2004, 11) et leur profil (pénal, social, sanitaire,…) ?

3. Repenser la pénalité

25La peine privative de liberté n’est-elle pas, de par sa nature même, incompatible avec le “droit des droits de l’homme” ?, s’interrogeait récemment Raymond Gassin (Gassin, 2001). De fait, c’est la même question qui revient toujours. Pour Massimo Pavarini, professeur italien de droit pénitentiaire : Œuvrer en faveur des droits en prison est un idéal qui ne tient pas compte de la nature originelle de l’institution carcérale Et d’ajouter : Il me semble plus réaliste de militer pour l’abolition de [ce mode de sanction], que de prétendre le soumettre à la légalité (Pavarini, 2004). Pour sortir de l’éternel débat sur la nécessaire réforme de la prison – débat qui a du reste vu le jour quasiment avec la prison elle-même (Foucault, 1975) – peut-être faut-il prendre acte du difficile respect des droits au cours de l’enfermement pénal et en tirer les conséquences en termes de pénalité.

  • 36  Malgré une remontée notable ces dernières années, il reste l’un des plus bas d’Europe avec 66 déte (...)
  • 37  La loi n° 2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la présomption d’innocence et les droits des victime (...)

26De même que, dans les années 1970, la psychiatrie a été amenée à s’ouvrir et à traiter la majorité de ses patients hors de l’institution (ce qui n’est d’ailleurs pas sans poser de problèmes pour le traitement des malades mentaux qui commettent des délits ou des crimes), évolution rendue nécessaire à la fois par de nouvelles connaissances scientifiques et comme réponse à certaines critiques concernant son opacité, ne pourrait-on envisager une évolution de la pénalité qui tienne compte des sujétions irréductibles que suppose la peine privative de liberté ? La déflation carcérale n’est pas une simple utopie. Des politiques réductionnistes ont été engagées dans divers pays. Nils Christie relate ainsi l’expérience finlandaise qui, dans l’immédiat après-guerre, a fait le choix d’une baisse sensible de sa population carcérale (Christie, 2003). Pour des raisons à la fois historiques, économiques et sociales – le pays souhaitant être plus proche de l’Europe occidentale que de sa voisine soviétique – une politique volontariste a été mise en œuvre jusqu’à ce que le taux de détention finlandais devienne l’un des plus bas d’Europe36. L’Allemagne elle-même a connu une forte déflation carcérale entre 1983 et 1991. En l’occurrence, il s’agissait plus d’une sensibilisation accrue des magistrats aux réalités carcérales que d’une véritable politique pénale (Kuhn, 1996). De même, la période de déflation qu’a connue la France, de 1996 à 2001, est essentiellement caractérisée par un flux plus faible d’entrées en détention (dû en particulier au moindre recours à la détention provisoire) et un ralentissement de l’augmentation de la durée des peines (Tournier, Mary-Portas, 2002), sans qu’aucune modification législative d’envergure n’intervienne37. Mais il a suffi que surgisse l’ombre de la campagne électorale sécuritaire pour que l’on assiste à une augmentation de 14 % de la population carcérale (entre le 1er septembre 2001 et le 1er septembre 2002).

  • 38  Cf. entre autres Rec (99) 22 du 30 septembre 1999 concernant le surpeuplement des prisons et l’inf (...)

27L’analyse des politiques menées dans les pays qui ont réussi à diminuer leur population carcérale montre qu’une politique cohérente est nécessaire pour atteindre un tel objectif, une politique qui doit être caractérisée par un scepticisme généralisé de la part des acteurs du système de justice pénale face à l’emprisonnement, une réduction de l’application et de la durée des peines de prison, une intolérance absolue au surpeuplement et un refus d’augmenter la capacité pénitentiaire (Snacken, 1999). Dépénalisation de certains comportements, limitation du recours à la détention provisoire, sensibilisation des magistrats (du siège et du parquet) sur les implications d’une peine privative de liberté, en particulier en termes de droits fondamentaux, limitation de la durée des peines, usage renforcé des mesures d’individualisation de la peine (libération conditionnelle, semi-liberté), voire instauration d’un numerus clausus (pas plus de détenus qu’il n’y a de places). Autant de mesures que recommande le Conseil de l’Europe depuis plusieurs années38.

Conclusion

  • 39  Un document préparatoire présenté en avril 2003 devant le Parlement européen considérait que la su (...)
  • 40  CEDH, 20 janv. 2005, Mayzit c/ Russie, n° 63378/00.

28Quel lien existe-t-il entre la réduction de la population carcérale et le respect des droits en prison ? Une première réponse quantitative, évidente, est que plus faible sera le nombre de personnes incarcérées et moins les atteintes aux droits de l’homme derrière les barreaux seront nombreuses. D’autre part, la réduction du nombre de personnes détenues entraînerait mathématiquement une baisse de la surpopulation carcérale, cause à elle seule d’un bon nombre d’atteintes aux droits fondamentaux à l’heure actuelle, tant en France qu’en Allemagne39. La Cour européenne des droits de l’homme vient d’ailleurs de considérer que la surpopulation peut constituer en soi un traitement inhumain et dégradant40.

  • 41  Cf. supra l’exemple de l’isolement.

29Parallèlement, l’amélioration du droit en prison passe certainement par l’adoption d’une loi pénitentiaire qui permettrait de clarifier la situation normative à la fois pour les détenus et pour les personnels pénitentiaires et répondrait ainsi à l’exigence de sécurité juridique d’un État de droit. Mais surtout, dépasser les limites d’une légalité formelle dans un monde régi par ses propres impératifs suppose que s’applique en prison le droit « commun » des services publics. À commencer par la reconnaissance au détenu du statut d’usager du service public pénitentiaire qui lui permettrait de revendiquer l’application de principes généraux devant une juridiction et obligerait l’administration pénitentiaire à encadrer l’action des ses agents et à respecter les contraintes de la hiérarchie des normes (Péchillon, Herzog-Evans, 2003, 53). L’intégration du service public pénitentiaire dans le champ d’application de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations va dans ce sens, de même que l’abandon progressif par le juge administratif de la qualification de mesures d’ordre intérieur qui faisait jusque-là obstacle au contrôle de décisions pouvant porter atteinte aux droits de la personne incarcérée41. Faire de la prison un service public comme les autres permettrait de limiter le recours à des règles internes contraire aux droits fondamentaux. Enfin, l’instauration d’un contrôle indépendant des prisons tel que préconisé, entre autres, par Guy Canivet (Canivet, 2000) permettrait de soulever encore un peu plus le voile qui recouvre les « prisons de la République ».

30Tout cela afin que la peine privative de liberté soit enfin en mesure de participer à la mission de réinsertion qui lui est dévolue. Car comment attendre d’une prison « hors du droit » qu’elle remette les personnes qui lui confiées sur la voie du droit ?

3135  Cour constitutionnelle fédérale, 7 février 2002, Zeitschrift für Strafvollzug, 2002, 178.

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Notes

1  Une résolution de l’Union Européenne adoptée le 17 décembre 1998 demande ainsi aux États membres d’élaborer une loi fondamentale sur les établissements pénitentiaires qui définisse un cadre réglementant à la fois le régime juridique interne matériel, le régime juridique externe, le droit de réclamation ainsi que les obligations des détenus.

2  Marylise Lebranchu et les membres du groupe socialiste de l’Assemblée nationale ont ainsi déposé, le 25 juin 2003, une proposition de loi « sur la peine et le service public pénitentiaire » (n° 970), qui reprend le projet de loi que la même Marylise Lebranchu aurait dû présenter en Conseil des ministres avant les élections de 2002.

3  C’est le cas par exemple de l’isolement ; cf. infra.

11  Bundestagsdrucksache, 7/918, 45. Cette volonté apparaît aussi dans le paragraphe 166 de la loi qui prévoit une coopération entre l’administration pénitentiaire et les services de recherche en criminologie afin qu’ils proposent de nouvelles méthodes de traitement et évaluent celles qui existent.

12  Bundestagsdrucksache, 7/3998, 6 ; 7/918, 46 et109.

13  Article D 275 CPP.

14  Articles D 413 à D 419 CPP.

15  Articles D 283-3 à D 283-6 CPP.

16  Décret n° 96-287 du 2 avril 1996 relatif au régime disciplinaire des détenus, Journal officiel, 5 avril 1996, 5260.

17  Circulaire DAP 88-06 G1 du 10 mai 1988.

18  Circulaire DAP 86-29 G1 du 14 mars 1986.

19  Circulaire JUSE9840065C du 14 décembre 1998.

20  Non publié.

21  Circulaire de l’administration pénitentiaire relative à la procédure disciplinaire des détenus, 31 octobre 2000, AP 2000-05, NOR JUSE0040087C, Bulletin officiel du ministère de la Justice, n° 80. Ce texte a étendu les cas où la commission de discipline est exonérée d’entendre l’avocat ou le mandataire, imposé un agrément aux avocats et mandataires souhaitant assister une personne en commission de discipline et limité le nombre de personnes susceptibles d’être mandataires (excluant en particulier les détenus, anciens condamnés, titulaires du permis de visiter un détenu,...). Après son annulation partielle par le Conseil d’État (20 mars 2002, Dieng Lobat et autres, req. n° 226803), un décret a été adopté le 25 juillet 2002 pour fixer les règles relatives à l’agrément des mandataires (Décret n° 2002-1023 du 25 juillet 2002 pris pour l’application de l’article 24 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 à l’administration pénitentiaire et relatif aux mandataires susceptibles d’être choisis par les personnes détenues, Journal officiel, n° 178, 1er août 2002, 13098).

22  Loi n° 87-432 du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire.

23  La réforme des finances publiques en cours a d’ailleurs été l’occasion de définir des objectifs quantifiables à poursuivre par chaque administration, dont l’administration pénitentiaire. La loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) institue en effet de nouvelles règles de présentation et de discussion de budget de l’État, qui devra dès la loi de finances 2006 être présenté, discuté et exécuté en missions et programmes, et la formulation d’objectifs, dont l’atteinte sera mesurée par des indicateurs, sera associée aux crédits budgétaires. Il n’est pas inintéressant de noter que, dans la présentation des objectifs de l’administration pénitentiaire pour l’année 2006, le premier point concerne le renforcement de la sécurité des établissements pénitentiaires (dont les indicateurs devraient être le nombre d’évasions et le taux d’incidents). La réinsertion n’apparaît qu’au point 3 : développer les aménagements de peine (dont l’indicateur serait le pourcentage des personnes placées sous écrou et condamnées bénéficiant d’un aménagement de peine ») et au point 6 en ce qui concerne l’insertion professionnelle des détenus (« pourcentage de détenus bénéficiant d’une formation générale et professionnelle, pourcentage de détenus bénéficiant d’une activité rémunérée, pourcentage de détenus bénéficiant d’un projet de préparation à la sortie). Cf. Rapport sur l’évolution de l’économie nationale et sur les orientations des finances publiques, présenté au nom de M. Dominique de Villepin, Premier ministre, juin 2005, p. 41 ; cf. aussi Éric Péchillon (Péchillon, Herzog-Evans, 2003, 100 et suiv.).

24  La rééducation des « délinquants » (à la fois les opposants politiques et les « droits communs ») dans l’ancienne République démocratique allemande (cf. Jobard, 2004) rappelle que dans un État libéral, l’objectif de resocialisation ne peut être recherché qu’avec l’accord du condamné (ce que précise d’ailleurs la loi allemande relative à l’exécution des peines).

25  Philippe Combessie rappelle ainsi l’exemple de la prison de Genève, prison « modèle » du XIXe siècle qui n’a pas manqué de financements, mais s’est malgré tout rapidement transformée en une prison surpeuplée, favorisant plus la marginalisation que la réinsertion (Combessie, 2004, 11).

26  Cour constitutionnelle fédérale, 1er juillet 1998, Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichtes, 98, 169.

27  Article D 275 CPP. Les prescriptions administratives uniformes en Allemagne précisent juste que les fouilles corporelles à nu ne peuvent être effectuées qu’en cas de danger avéré ou de décision individuelle du chef d’établissement.

28  Conseil d’État, 23 février 2000, Glaziou, req. n° 155607. La situation a en revanche récemment changé concernant l’isolement imposé. Dans une affaire du 5 novembre 2002, la Cour administrative d’appel de Paris a en effet reconnu que, contrairement à ce qu’affirme le Code de procédure pénale, cette mesure s’accompagne de modifications importantes du régime applicable au détenu, ce qui justifie le contrôle du juge (5 novembre 2002, Remli, Dalloz, 2003, concl. J.-P. Demouveaux, 377 ; AJDA, 2003, 175, note D. Costa). Ce revirement de jurisprudence a été confirmé par le Conseil d’État dans un arrêt du 30 juillet 2003.

29  Paragraphe 28 II StVollzG.

30  Paragraphes 27 et 29 StVollzG.

31  Articles D 414 et D 404 CPP.

32  Article D 283-2 CPP.

33  De par leurs parcours judiciaires, les détenus n’ont qu’une confiance limitée dans le droit. En outre, une part importante de la population carcérale a un niveau d’instruction faible (au 1er janvier 2004, seuls 38,4 % des personnes incarcérées avaient un niveau d’instruction secondaire ou supérieur et 10,2 % étaient illettrées).

34  Article 93, alinéa 1, numéro 4a, de la Loi fondamentale et paragraphes 90 et suiv. de la loi relative à la Cour constitutionnelle fédérale.

36  Malgré une remontée notable ces dernières années, il reste l’un des plus bas d’Europe avec 66 détenus pour 100 000 habitants, contre un taux de 93,1 en France et 96,4 en Allemagne (chiffres au 1er septembre 2003, source : SPACE I).

37  La loi n° 2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la présomption d’innocence et les droits des victimes a certes joué un rôle dans la baisse du nombre de détentions provisoires. Toutefois, le phénomène avait déjà débuté avant l’adoption de la loi. En revanche, dès que les discours politiques et syndicaux ont changé (en octobre 2001, avec l’affaire Bonnal, multirécidiviste libéré sous contrôle judiciaire, soupçonné d’être impliqué dans un cambriolage au cours duquel deux policiers sont tués et mis en examen pour un quadruple meurtre), les mêmes dispositions de la loi du 15 juin 2000 n’ont pu empêché une croissance sensible du recours à la détention provisoire.

38  Cf. entre autres Rec (99) 22 du 30 septembre 1999 concernant le surpeuplement des prisons et l’inflation carcérale, Rec (2003) 22 du 24 septembre 2003 concernant la libération conditionnelle et Rec (2003) 23 du 9 octobre 2003 concernant la gestion par les administrations pénitentiaires des condamnés à perpétuité et des autres détenus de longue durée.

39  Un document préparatoire présenté en avril 2003 devant le Parlement européen considérait que la surpopulation carcérale généralisée était l’une des principales violations des droits fondamentaux dans l’Union européenne en 2002. D’où l’adoption à une très large majorité du Parlement européen, en mars 2004, du rapport sur les conditions de détention de l’eurodéputé Maurizio Turco.

40  CEDH, 20 janv. 2005, Mayzit c/ Russie, n° 63378/00.

41  Cf. supra l’exemple de l’isolement.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Isabelle Mansuy, « Principe de légalité et d'exécution des peines en France et Allemagne, Droit = droits ? », Champ pénal/Penal field [En ligne], Vol. II | 2005, mis en ligne le 13 novembre 2009, consulté le 25 avril 2017. URL : http://champpenal.revues.org/397 ; DOI : 10.4000/champpenal.397

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Auteur

Isabelle Mansuy

Docteur en droit, Université Paris 1. isabelle.mansuy@laposte.net

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Droits d’auteur

© Champ pénal

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