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Sur la fiabilité de l’enregistrement comptable des crimes et délits (mars 2005)

Frédéric Ocqueteau

Texte intégral

1A plusieurs reprises au sein de l’Observatoire National de la Délinquance depuis son officialisation en novembre 20031, s’est posée la question de savoir quel crédit on devait accorder à l’interprétation des statistiques des crimes et délits tant que des doutes subsistaient sur leur recueil à la base. Il semble que cette question pas nouvelle ne parvienne pas encore à trouver de réponse satisfaisante parce qu’elle est constamment parasitée par plusieurs attitudes possibles à ce sujet. La première est « technicienne » ou « neutre ». C’est l’attitude adoptée par l’OND : en postulant que les modalités d’enregistrement des chiffres étant globalement les mêmes depuis 1996 et sur tout le territoire national, cela autorise à conduire des analyses en tendances globales dans la mesure où l’on s’est bien assuré de raisonner sur des index (ou des nomenclatures de faits) invariables. La deuxième est « politicienne » : elle consiste à soutenir que les chiffres étant toujours falsifiables à la base, chaque ministre de l’intérieur aux commandes a toujours les moyens d’exercer une pression sur ses services pour démontrer que sa politique de sécurité est plus payante que celle de ses prédécesseurs : l’enjeu serait de démontrer que les « chiffres globaux » baisseraient significativement. La troisième, plus « cynique », est celle de beaucoup de commentateurs : quelle que soit l’information dont ils disposent sur la construction des indicateurs, ils restent pour la plupart persuadés qu’il existerait une « vérité » de la délinquance que tous les politiques auraient des raisons plus ou moins avouables de leur cacher. Leur mission serait par conséquent de rechercher et de trouver des preuves des diverses modalités de « pression » ou de techniques frauduleuses sur les chiffres. La rhétorique qui en résulte est connue, restant toujours peu ou prou justicière : « manipulations douteuses », « artificialisme »,  « fraudes », « bidouillages ».

2Depuis des années, on ne parvient pas à dépasser ces trois syndromes de la cécité volontaire, de la dénonciation de la manœuvre politicienne, ou du complot, vu que tout le monde a un peu raison et que tout le monde a souvent tort.

3Je voudrais essayer d’aller de l’avant en suggérant de placer le raisonnement dans la logique d’une sociologie de l’organisation. Dans toute organisation (service ou entité), il existe des règles informelles dont on se dote pour résister à des injonctions susceptibles de brider l’autonomie du collectif au travail. C’est le cas des agents enregistreurs au sein de chaque circonscription de sécurité publique. Il y existe des normes officieuses de volume et de rendement auxquelles les agents doivent se soumettre impérativement. De manière exactement identique à la pression au rendement des ouvriers sur une chaîne de montage, les agents techniques d’une unité de police ou de gendarmerie sont soumis à la nécessité de rendre des comptes sur la « rentabilité » de leurs collègues dans la rue ou au guichet des plaintes, au moment de l’enregistrement des faits délictuels et criminels signalés et que leurs collègues sont amenés à élucider selon un temps plus ou moins variable. La charge de travail d’enregistrement journalière des agents enregistreurs est le plus souvent distribuée par le brigadier chef de l’unité qui assure la régulation du flux des procédures à enregistrer. Le volume global de la productivité d’un service de police peut être mesuré à l’aide de bien des indicateurs, mais s’agissant de celui qui nous préoccupe, il faut savoir correctement trier les faits allant ressortir des crimes et des délits (supposés entrer dans l’outil national dit index 4001) de tous les autres, la difficulté théorique étant souvent de trancher entre le contraventionnel et le délictuel, dilemme que résoudra facilement la norme coutumière consacrée.

4De son côté, le responsable de l'unité ne doit jamais perdre de vue qu’il lui faut faire état de chiffres mensuels qui vont être comparés à d’autres unités. Or, une unité peut être considérée, au niveau supérieur, comme particulièrement zélée ou particulièrement faible dans sa performance générale au regard des résultats comparés à l’ensemble des autres circonscriptions de sa juridiction. La « productivité globale » dans chaque département de l’Hexagone est ainsi jugée mensuellement par le Préfet et au dessus, par la DCSP ou la DGGN. On sait qu’aujourd’hui les Préfets sont désormais tenus de se justifier des différences significatives enregistrées au sein des 95 départements du territoire, ce qui est parfois ressenti comme une épreuve humiliante. Car les différences départementales sont soigneusement détectées par la DCSP (ou par le Préfet de police à Paris) et la DGGN, depuis que l’on demande des comptes mensuellement aux plus et aux moins « performants » d’entre eux (et à la Préfecture de Paris, ce rituel est devenu encore plus tatillon).

5De la plus petite unité à la plus grande, les modalités du recueil des données, en principe partout les mêmes, diffèrent selon le contexte local de la délinquance qui lui, varie énormément. Or, plus on monte dans la hiérarchie du contrôle de l’activité chiffrée, plus le système de contrôle des chiffres comparés entre eux devient déréalisé par rapport aux contextes locaux de la saisie. Un seul critère de mesure politique et technique entre aujourd’hui en ligne de compte : le volume global mensuel des faits signalés et des faits élucidés (en dehors des volumes de gardes à vue). Le rythme de travail de l’agent enregistreur est extrêmement contrôlé, puisqu’il existe un code qui identifie nominalement son travail d’enregistrement. Or chaque agent a beau avoir acquis une compétence technique très précieuse au sujet des nomenclatures et disposer de consignes formelles très strictes, il existera toujours, avant la phase d’encodage, une part de subjectivité collective sur la consistance d’une affaire signalée, et de surcroît une grande déperdition d’informations sur les données de l’affaire à l’occasion de l’enregistrement définitif.

6En dépit des nombreux témoignages journalistiques ou syndicaux sur ce moment très sensible entre tous, où se négocient verbalement (informellement) des pratiques d’enregistrement entre le chef de service et ses agents, est-on pour autant en présence d’un « arbitraire institué » ? Je ne le pense pas, et crois plus volontiers qu’on a plutôt affaire à des phénomènes de ralentissements ou d’accélérations dans le volume journalier des enregistrements, phénomènes liés à la nécessité pour tout service de rester dans une moyenne générale de productivité. Le prétendu traficotage dans les qualifications est autre chose et d’ailleurs une pratique beaucoup plus dangereuse pour une unité de service qui doit à tout moment justifier des apparences ou de la vraisemblance des faits enregistrés auprès du Parquet. Il pourra certes toujours exister des occasions de collusion entre les deux agences pour enterrer une affaire sensible ou très délicate le cas échéant. C’est évidemment scandaleux mais ne contredit en rien le raisonnement, car l’hypothèse en est rarissime. Ce qui est plus fréquent dans la réalité, c’est l’attitude policière qui consiste plus facilement à inciter le plaignant à s’adresser au procureur plutôt que d’avoir à enregistrer une plainte en bonne et due forme ou à décider de la laisser en main courante en cas d’incertitude sur la qualification. On peut certes y voir une manière d’organiser une inertie au travail, mais le mécanisme reste bureaucratiquement contrôlé, même s’il suscite le scepticisme du plaignant.

7Il faut surtout bien comprendre les raisons pour lesquelles les agents d’enregistrement sont logiquement contraints à s’adapter collectivement à trois sortes de pressions : celles des victimes ou de plaignants ambivalents par rapport aux « auteurs » ; celles des pressions de la hiérarchie ; et celles de la vie interne du collectif qui doit résister aux effets de zèle ou de l’inertie d’agents opérationnels qui y sévissent comme partout ailleurs. La « contrainte collective » à l’enregistrement est par ailleurs toujours informée par deux ordres de phénomènes : d’une part, le contexte géographique local qui transmet une « culture » spécifique exigeant par exemple de toujours enregistrer les « faits » de la même façon, pour ne pas avoir à s’expliquer sur des variations trop voyantes dans les catégories instituées à l’enregistrement (des faits identiques seront enregistrés différemment dans une catégorie voisine, ailleurs) ; d’autre part, la tradition de régulation du volume des affaires dans tout service autour d’une moyenne connue de chaque circonscription de sécurité publique : un volume moyen de faits à élucider mensuellement par rapport aux faits enregistrés sur tel ou tel type de contentieux, lié aux ressources humaines et matérielles dont le service dispose. A tous les échelons de la saisie et de la remontée des indicateurs, le « collectif » dispose d’une palette de sanctions internes balisant le champ du possible et de l’améliorable. Les deux extrémités en sont bien connues : la note administrative du chef de service ou la mise à l’écart par ses collègues de l’agent trop zélé ou trop ouvertement inopérant. Il est vital que l’équilibre endogène d’une unité collective ne soit pas rompu par ces deux sources de danger et ce mécanisme joue d’une manière universelle. Or, depuis longtemps, les techniques sont tout à fait rodées pour faire respecter cet équilibre. Par exemple, des remontées ou des infléchissements mensuels trop rapides dans les chiffres de signalement et d’élucidation globaux sont dangereux pour toute unité : une hausse trop rapide d’un taux d’élucidation (surtout si elle prend des allures exceptionnelles) ne pourra pas être justifiée très longtemps. Il est donc beaucoup plus prudent pour la survie du collectif de toujours se préparer à se justifier des baisses relatives de productivité, car les hausses ne sont jamais pérennes, en « retenant » des affaires élucidées pour le mois suivant, au cas où on anticiperait une rentabilité moindre. Justifier d’une baisse mensuelle des signalements ne serait pas trop grave si les taux d’élucidation restaient constants. Mais que les deux indicateurs baissent parallèlement, ce qui peut aussi s’expliquer, il ne faudrait pas non plus que la situation dure trop longtemps, d’où les mécanismes de rattrapage habituels sur les « crânes »2, et les lissages traditionnels par saupoudrages des chiffres sur l’année, tant que les chiffres restaient annualisés.

8Ces normes implicites collectives lient commissaire, officiers et agents de maîtrise et d’application d’une circonscription, et leurs équivalents dans la Gendarmerie. Les chiffres en volume du commissariat ne doivent pas dépareiller des autres étalons de mesure locaux mis au point au niveau départemental, puis à l’échelon supérieur, entre les directions départementales elles-mêmes d’une région équivalente, puisque leurs responsables raisonnent eux-mêmes en taux d’élucidation moyens respectifs.

9Tout écart trop voyant aux normes moyennes constitue un objet incessant d’inquiétude et donc de discussions téléphoniques entre collègues à la tête de services équivalents. Or il est manifeste que ce mécanisme a pris aujourd’hui des allures beaucoup plus problématiques pour tout le monde que ce n’était le cas par le passé. En effet, au nom de l’idéologie de la « performance des services publics », tous les échelons de la hiérarchie peuvent avoir désormais à se justifier devant une haute administration ayant pour mandat de pulvériser ce mécanisme de la recherche constante d’une moyenne générale de rentabilité des affaires. C’est au point que le mot de « moyen » prendrait désormais un sens étymologique précis, « médiocre », un jugement de valeur négatif qui équivaudrait aujourd’hui à « taux général d’élucidation faible » sur tel ou tel contentieux. Autrement dit, le mécanisme classique bien rôdé dont on s’est efforcé de décrire la logique, aurait conduit au diagnostic d’une médiocrité générale de la « rentabilité » de la police de sécurité publique. C’est pourquoi la gratification au mérite de la chaîne hiérarchique et de ses services (dite « prime du petit collectif » à l’échelon d’un commissariat) est devenue le nouveau critère de distinction entre les services, dans un moment où l’on cherche à passer d'une notion de « productivité générale » à celle d'une « productivité particularisée ». 

10Cette politique d’affichage semble ignorer totalement le rôle et la puissance de l’organisation informelle du collectif au travail tels qu’on les a décrit. Et s’il y a lieu de se poser aujourd’hui des questions inédites sur la fiabilité des statistiques des crimes et des délits, ce n’est pas tant au sujet de leur possible falsification qu’il faut raisonner, mais bien plutôt sur les effets pervers des nouvelles pressions aux résultats décidées au sommet. L’actuelle direction générale de la Police Nationale n’entend pas s’expliquer sur les mécanismes d’affectation des primes au mérite collectives et individuelles, car elle ne souhaite pas engendrer de la « délation », ni tomber dans le syndrome des « tableaux d’honneur à la soviétique », semble-t-il. Ce type d’argumentation est un peu court. Il y a lieu de craindre au contraire que cette nouvelle source d’opacité dans le monde policier risque de faire prendre de nouvelles directions à la querelle traditionnelle sur la fiabilité des chiffres qui semblait devoir s’apaiser.

11Il était en effet devenu assez facile de comprendre que si la norme nationale de l’élucidation d’un contentieux particulier était de 23%, elle avait aussi ses raisons d’être endogènes. Il était facile de comprendre que le pouvoir politique pouvait vouloir améliorer l’ensemble global des élucidations en en élevant le seuil à un taux global de 24 ou 25% plutôt que de 23, et y parvenir sans qu’il soit besoin de sacrifier à l’hypothèse d’une manipulation collective des chiffres. Il lui suffisait pour cela d’afficher la priorité correspondante avec le risque calculé que la statistique puisse éventuellement connaître une dégradation de performance sur d’autres contentieux. Il était également facile de comprendre que si tout pouvoir politique entendait améliorer le « taux global » des élucidations des crimes et des délits dans une proportion de 33% en une seule année, il ferait immédiatement exploser la machine, et de mémoire, on n’a jamais vu aucun ministre de l’Intérieur au pouvoir le décider par simple décret.

12Or, la publication mensuelle des chiffres des crimes et des délits depuis un an a constitué un énorme progrès, car elle a permis d’en finir avec le jonglage plus ou moins heureux des « réajustements » annuels ou semestriels de la statistique des crimes et des délits. Elle a obligé chaque service d’enregistrement à clôturer ses chiffres mensuellement, ce qui –dans le langage de la fraude qui n’est pas le mien- signifierait, au moins, que l’on aurait divisé par douze les opportunités ou occasions de la pratiquer à l’échelon global. Par ailleurs, on peut espérer que la construction d’un indicateur mensuel « temporaire », puis « définitif » (arrêté le 6 du mois suivant) suggéré par l’OND et accepté par la DGPN, donnera une plus grande cohérence analytique aux chiffres en permettant de les comparer à n’importe quel mois d’une année sur l’autre, ce qui n’était pas le cas jusqu’à présent. Cela permettra d’augmenter le degré de précisions et de finesse analytique des statistiques au sein desquels évoluent les contentieux les plus volatils et les plus stables.

13Les variations différenciées, type de contentieux par type de contentieux, observées dans le rapport de l’OND, montrent beaucoup mieux qu’auparavant qu’elles tiennent aussi bien à des facteurs exogènes propres aux délinquances qu’aux implications de l’activité policière dans ses performances d’élucidations, tout le monde le sait maintenant. Mais il existe aujourd’hui bien trop de régularités statistiques dans les divers domaines de la délinquance étudiés pour faire sérieusement croire à une incidence généralisée des falsifications à la base sur le produit des résultats globaux. Pour pouvoir en accréditer l’hypothèse, il faudrait en effet que des ententes sur les fraudes à pratiquer le soient dans toutes les unités, à tous les échelons, dans une temporalité et sur des contentieux identiques au sein de toutes les polices pour que leur incidence devienne consistante et leur donne un crédit autre que purement « marginal ». Cela paraît très peu crédible. Le plaisant théorème de Demonque3, selon lequel « sur une courte période, les statistiques de la délinquance varient en proportion inverse de la popularité du ministre de l’Intérieur auprès des agents chargés du collationnement des données qui les fondent » a désormais du plomb dans l’aile. Il vaut mieux tenir le pari que les limites des divers outils dont dispose l’OND étant de mieux en mieux connues et balisées, les indicateurs des délinquances finiront par se « normaliser », comme ils le sont depuis longtemps dans les autres nations européennes, où les instrumentations politiciennes des chiffres franco-françaises ne leur paraissent plus risibles et puériles, mais bien plutôt franchement lassantes.

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Notes

1 Sur la genèse de l’Observatoire National de la Délinquance, voir F. Ocqueteau, « Observer les délinquances, où, comment et pourquoi ? », in J. Ferret et C. Mouhanna (dir.), Peurs sur les villes, Paris, PUF., 2005, 189-210.
2 Activité policière « proactive » par excellence qui consiste à se concentrer sur des contentieux de délinquance sans victimes et très aisée à mettre en oeuvre en matière de police des étrangers, de police des stupéfiants, de police du stationnement ou de la route, ou de chasse de vendeurs à la sauvette…, par le biais d’une simple activité de contrôle d’identité sur des populations fragiles ou précaires.
3 Association Pénombre, Chiffres en folie, petit abécédaire de l’usage des nombres dans le débat public et les medias, Paris, La découverte, 1999, pp. 32-33.
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Pour citer cet article

Référence électronique

Frédéric Ocqueteau, « Sur la fiabilité de l’enregistrement comptable des crimes et délits (mars 2005) », Champ pénal/Penal field [En ligne], Archives, mis en ligne le 25 novembre 2005, consulté le 23 novembre 2017. URL : http://champpenal.revues.org/440

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Auteur

Frédéric Ocqueteau

Chargé de recherche au CERSA-CNRS, et membre du conseil d’orientation de l’OND frédéric.ocqueteau@cersa.org

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Droits d’auteur

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