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Dossier

La frontière au guichet

Politiques et pratiques des visas Schengen à l’Ambassade et au Consulat d’Italie au Maroc
Federica Infantino

Résumés

L’étude proposée vise à l’analyse de la politique migratoire européenne sous un angle d’approche inhabituel, à savoir l’examen des pratiques d’attribution des visas Schengen à l’Ambassade et au Consulat d’Italie à Rabat et à Casablanca à partir de récits et d’entretiens de demandeurs. La recherche de terrain a mis en exergue les dispositifs de blocages, physiques et procéduraux, de filtrages, technologiques et réglementaires, ainsi que les processus d’externalisation vers des agences privées. La présente contribution analyse alors les effets de ces blocages et filtrages, et notamment l’émergence de pratiques de contournement formelles et informelles de ceux-ci.

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Texte intégral

Introduction

1Cette contribution s’inscrit dans le prolongement des travaux analysant le traitement politique européen des migrations en termes de politiques de sécurité (Huysmans, 2006 ; Bigo, 1998) et les institutions telles que les visas, les consulats et les ambassades comme des dispositifs et des technologies de sécurité. La politique migratoire européenne perd de son abstraction lorsque les individus sont confrontés aux guichets désignés pour sa mise en œuvre et lorsqu’ils y entrent en interaction avec des fonctionnaires. C’est dans cette perspective que j’ai mené une analyse de la politique migratoire européenne à partir de récits et d’entretiens portant sur la délivrance des visas Schengen effectuée par l’Ambassade d’Italie à Rabat et par le Consulat d’Italie à Casablanca. L’étude que je propose prend comme hypothèse de travail la définition de la politique d’immigration comme politique des frontières. Il faut entendre la frontière dans le double sens que nous offre le terme anglais à savoir border, la frontière physique de l’État et de la souveraineté nationale, et boundary comme la frontière politique définissant les droits de citoyenneté. Parce qu’ils ne sont pas des citoyens, qu’ils sont potentiellement des suspects, les demandeurs de visas Schengen ne sont pas uniquement dans une relation de service face au guichet et aux agents bureaucratiques. La situation particulière de la frontière au guichet, révélée par les observations et les entretiens réalisés, m’a conduite à élargir l’étude du guichet à l’extérieur de celui-ci. En effet, si les entretiens singuliers entre les demandeurs de visas et les agents bureaucratiques sont perçus comme l’interaction archétypale de la frontière au guichet, mon travail empirique a mis en exergue les nombreux dispositifs de blocages, physiques et procéduraux, de filtrages, technologiques et réglementaires, ainsi que les processus d’externalisation vers des agences privées. Enfin, j’ai pu mettre en évidence des effets de ces blocages et filtrages, et notamment l’émergence de pratiques de contournement formelles et informelles de ceux-ci.

2Cette analyse n’est pas directement assimilable aux travaux sur l’État au guichet de Vincent Dubois (1999) ou Jean-Marc Weller (1999). En effet, s’agissant de la délivrance de visas Schengen, une différence apparaît rapidement tenant au statut des acteurs impliqués. Dans les travaux sur l’État au guichet, les usagers sont généralement des citoyens disposant de droits et de devoirs établis, et les prestations et services auxquels ils recourent sont généralement bien réglementés, ce qui n’interdit pas le recours à l’arbitraire dans les pratiques discrétionnaires. Pour les demandeurs de visas Schengen, il en va autrement. Ce ne sont pas des citoyens et ils ne sont pas considérés comme des usagers d’un service public. Il leur est rappelé qu’ils sont des étrangers, c’est-à-dire des personnes qui, bien que protégées par certains droits internationaux, n’en sont pas moins des personnes dont l’identité d’infra-citoyen est rappelée par la suspicion formulée en permanence sur la « vraie nature » de leur mobilité : les pratiques d’attribution des visas Schengen s’inscrivent ainsi dans le processus de pénalisation de l’immigration dans la mesure où les demandeurs de visas sont constamment soupçonnés de pouvoir devenir des migrants irréguliers.

La politique d’immigration comme politique des frontières

  • 1 JO 313/02.

3Les visas Schengen représentent un des dispositifs spécifiques de la société de contrôle qui normalise la surveillance de tous et le contrôle de certains. La logique est la mise au ban (Bigo, 2007) de ceux qui sont qualifiés d’indésirables (Agier, 2008). Elle se différencie ainsi de la logique du panopticon ; il ne s’agit pas de corriger les comportements mais de mettre sous surveillance des populations spécifiques. Les visas Schengen sont un dispositif de la société de contrôle qui fonctionne à l’air libre (Deleuze, 2003) s’installant à l’endroit où il doit servir. Même si l’obligation du visa d’entrée, comme principe, est imposée à tout le monde, il existe aussi ce que nous pourrions définir comme une volonté d’inclusion différenciée, et ce afin de pouvoir assurer la mobilité de certains et l’immobilité des autres. Ces « autres » sont ceux qui, dans le cadre de la logique de gestion des risques qui caractérise la politique migratoire européenne (Rea, 2009), appartiennent à ce qu’un travail de morphing, basé sur l’accumulation et sur l’échange de données et de statistiques, définit comme des groupes et des profils « à risque ». Les visas Schengen se présentent en cela comme un instrument de la politique migratoire européenne, un instrument non seulement technique mais surtout politique. Ils représentent des instruments répondant à une logique de gestion économique et managériale des migrations dont l’objectif est la prévention et la réduction des risques. La prévention est possible si le contrôle se déplace là où il doit servir et en particulier avant que les personnes n’entrent sur le territoire, par l’intermédiaire de la prévention situationnelle et du contrôle dans les pays de départ ou ceux de transit. Cette politique, qui vise la gestion de la mobilité des lieux de départ, se définit comme une politique pro-active (ibid.). Dans le Manuel commun de Schengen, les visas sont définis comme des instruments de maîtrise des flux migratoires1, alors qu’un fonctionnaire de la Commission européenne, Justice, Liberté et Sécurité, déclare qu’ils permettent de tarir les flux à la source (Bigo, 2006, 246).

4La gestion prévisionnelle des risques a pour objectif d’empêcher les migrants potentiels de quitter leur lieu du départ. Ceci n’est possible qu’en activant une frontière à l’endroit d’où ils partent, et les visas Schengen constituent ainsi des frontières de papiers (Bigo, Guild, 2006). La mise au ban des étrangers indésirables advient par l’activation des pratiques de blocage et de filtrage ou par l’activation d’une frontière qui se détache des frontières physiques des États, se déplaçant dans des espaces externalisés de contrôle. La frontière étatique devient alors diffuse et immatérielle. Le système des visas Schengen est extrêmement corrélé à la mobilité des frontières, ces dernières s’activant aux endroits où les profils à risque sont les plus souvent présents. Un citoyen italien qui désire se rendre au Maroc rencontrera sa frontière aux contrôles dans les aéroports, au départ et à l’arrivée. À l’inverse, comme l’a décrit Guild (2001), un citoyen marocain qui veut se rendre en Italie sera en contact avec sa frontière au guichet de l’Ambassade de Rabat ou au Consulat de Casablanca, et ensuite à l’entrée du territoire italien. Certains étrangers ne rencontrent pratiquement pas de frontières alors que d’autres en rencontrent plusieurs et à diverses reprises. Dans ce processus de mobilité des frontières, les agents de contrôle effectuant une analyse des risques migratoires se multiplient, incluant autant des gardes des frontières externes de l’Union Européenne que des employés des compagnies aériennes (Guiraudon, 2003) ou des agents des services des visas.

5Dans le but de contrôler les mouvements migratoires, un des instruments est la récolte et l’échange de données qui doivent permettre un calcul de probabilité du « risque migratoire », dont une des principales composantes est, dans son acception européenne, l’immigration irrégulière. Comme l’affirment Bigo et Guild (2003), la clé du système Schengen consiste à identifier et prévenir des menaces venant de l’extérieur, parmi lesquelles l’immigration irrégulière revêt un caractère prioritaire. Les visas Schengen ont ainsi pu être qualifiés d’instruments de « police à distance ». La définition des profils à risque advient par l’accumulation et l’échange de données, objectifs servis par des dispositifs tels que le SIS (Système d’Information Schengen), le VIS (Visas Information System) et Interpol. Viennent s’ajouter des échanges d’informations informelles sur les demandeurs de visas. Il en résulte donc une stratégie de morphing des profils à risque et de coopération entre les agents dévolus aux contrôles et à la sécurité.

6La définition des groupes à risque se fait à partir de deux critères : la nationalité et le statut. Sont considérés comme groupes à risque les ressortissants de 133 pays faisant partie de la « liste noire » qui sont soumis à l’obligation d’un visa d’entrée pour le territoire Schengen. Au sein de ces populations, on définit ensuite d’autres groupes dont le profil est considéré à risque et sur lesquels, par conséquent, s’exerce une vigilance accrue : ceux qui ont un statut économique et social instable, à savoir les chômeurs, les artistes, les travailleurs précaires, les étudiants, etc.

  • 2 Les ICC sont adressées aux Représentations diplomatiques et consulaires de carrière des pays signat (...)
  • 3 Officiellement, ces choix sont justifiés de manière différente. Il est déclaré que ces femmes vienn (...)

7Une fois les groupes à risque constitués, la gestion prévisionnelle des risques se double d’un examen au cas par cas. Ceci dénote une logique négative dans la mesure où, à l’intérieur des groupes à risque, tous les demandeurs sont potentiellement des suspects, et l’action de délivrance du visa relève presque davantage de l’exception que de la règle. Cette délivrance du visa se réalise une fois effectué « l’examen de la bonne foi des demandeurs », comme le notent les Instructions Consulaires Communes (ICC)2. Fournir un visa représente ainsi une concession de confiance à un individu nonobstant son pays [...] (Bigo, Guild, 2006, 61). Cet examen repose, d’une part, sur la confrontation du profil individuel du demandeur et des caractéristiques générales des groupes dont le statut économique et social est considéré à risque et, d’autre part, sur la pratique discrétionnaire de l’agent consulaire. C’est à une logique similaire que répond le mode opératoire de recrutement de main-d’œuvre des exploitations produisant des fraises en Espagne et qui repose sur l’embauche de femmes marocaines mariées, ayant des enfants en bas âge et provenant d’un milieu rural. Ces caractéristiques les différencient des profils à risque des travailleurs qui ne rentrent pas dans leur pays après le travail saisonnier3.

8L’examen au cas par cas relève de la compétence des agents au guichet. Ces derniers, en raison de l’interaction et de la pratique discrétionnaire qui caractérisent leur travail, peuvent être qualifiés, dans la lignée des travaux de Michael Lipsky (1980), de street level bureaucrats et leurs administrations de street-level bureaucracies. À cette catégorie appartiennent aussi les services des visas qui mettent en œuvre la politique européenne de contrôle, notamment dans les pays de départ lors de l’attribution de l’instrument de cette politique : les visas Schengen. Dans la réalisation de leurs missions, les fonctionnaires de ces services n’exécutent pas un simple travail technique. Ils bricolent des pratiques mélangeant normes générales et applications au cas par cas et qui font d’eux également des policy makers (Lipsky, 1980). Dans l’étude des politiques de contrôle des migrations, je privilégie la perspective de la street-level bureaucracy en acceptant tout ce que ce courant doit à l’interactionnisme symbolique goffmanien. Une telle posture permet d’analyser la mise en œuvre des politiques migratoires souvent étudiées sous un angle institutionnaliste. Selon la perspective adoptée, le guichet constitue l’espace d’interactions de la mise en œuvre de la politique des frontières. C’est au guichet que s’observe d’une part la transformation des discours et des instruments déployés par les politiques de sécurité en logiques d’interaction, et d’autre part l’influence de ce dispositif politique et rhétorique sur les rapports de face à face.

9Lors d’une recherche empirique menée au Maroc en 2009, j’ai cherché à identifier les modalités de passage d’une définition générale des groupes à risque à l’examen au cas par cas des demandes de visas Schengen. J’ai inscrit ce travail dans la perspective d’une étude de la frontière italienne délocalisée à l’Ambassade de Rabat et au Consulat de Casablanca. Pour ce faire, j’ai effectué des entretiens au Maroc et en Italie avec des migrants, ainsi qu’avec des responsables d’institutions et d’associations s’occupant de migrants. J’ai accompagné, au Maroc, certains requérants dans leur démarche et effectué des observations directes à l’extérieur du Consulat d’Italie à Casablanca. Je n’ai pas réalisé d’entretiens avec des agents des services des visas. Je ne dispose ainsi que d’une version des pratiques de délivrance des visas. La réalisation d’entretiens avec des agents des services d’immigration de l’Ambassade et du Consulat permettrait d’approfondir certaines dimensions de l’analyse proposée. La lecture de l’action bureaucratique est ainsi effectuée à partir des histoires de migrants et de ce que Peraldi (2008) nomme le parcours du combattant de la nouvelle condition migrante.

1. Obstacles et filtrages : écarter et précariser les demandeurs

10Avec le terme « obstacles », je me réfère surtout à la difficulté d’accès au Consulat et à l’Ambassade, c’est-à-dire à la difficulté d’accéder au guichet, objectivée aussi bien par les dispositifs procéduraux (on ne peut y entrer pour réaliser l’entretien que sur rendez-vous) que par les dispositifs architecturaux. La frustration liée à l’impossibilité d’entrer est un élément constant émergeant de tous les récits de parcours recueillis et des parcours que j’ai pu observer directement à l’extérieur du Consulat de Casablanca. En voici quelques exemples issus d’entretiens réalisés tant en Italie qu’au Maroc auprès de citoyens marocains :

  • 4 Cet entretien a été réalisé dans une ville du Sud de l’Italie, le 22 février 2009, dans une associa (...)

Un Imam habitant dans une ville du Sud de l’Italie depuis plus de trente ans m’a expliqué sa procédure visant à obtenir un visa pour regroupement familial. Celle-ci a duré huit mois et lui a coûté trois voyages au Maroc à cause d’une erreur de transcription du prénom. Il commente ainsi la difficulté d’obtenir des informations liée à l’impossibilité d’accéder au guichet : Pourquoi il n’y a pas de guichet, pas d’agents avec qui je peux parler ? Pourquoi vous fermez les portes, avec qui je peux parler ?4. Cette absence de lieu d’information et d’intermédiaire est perçue comme un déni.

  • 5 Le citoyen étranger résidant régulièrement en Italie et qui, accidentellement, n’a plus de permis d (...)
  • 6 Témoignage recueilli à Casablanca le 26/06/2009.

S. travaille dans une scierie à Trente depuis 1994. Une à deux fois par an, il rentre au Maroc en voiture pour acheter des marchandises qu’il revend en Italie. Cette année, il est rentré en avril et, à Tanger, il a découvert qu’il devrait avoir un visa de re-entry. En fait, depuis le 31 janvier 2008, dans certains cas5, il faut demander ce type de visa. Il a déposé sa demande en avril, le reçu qu’il me montre en est la preuve6. Depuis lors, il va au Consulat une fois par semaine où il salue très cordialement les agents de la sécurité, qui commencent à le connaître. Son frère, qui a demandé le même type de visa, l’a reçu en quinze jours et sans réaliser d’entretien. Le reçu de S. indique par contre une date d’entretien, le 15 juillet 2008. Rien ne permet de comprendre ce traitement différencié, et S. ne se l’explique pas non plus. Aucune information ne lui est offerte à ce sujet. La frustration résultant du manque d’informations ainsi que de la précarité de sa situation de séjour s’ajoutent ici au sentiment d’arbitraire et d’injustice.

  • 7 Témoignage recueilli à Casablanca le 25/06/2009.

Je rencontre également une autre femme7 qui, comme S., est confrontée à des problèmes pour le visa de re-entry. Elle s’est fait voler son sac à main contenant son permis de séjour italien. Il lui faut certaines informations mais elle n’arrive à parler à personne à l’entrée du Consulat. À l’entrée du service des visas, elle fond en larmes et l’agent de la sécurité l’amène chez le carabinier en service au Consulat qui lui donne enfin l’information recherchée. Les observations faites à l’extérieur du Consulat font apparaître que l’intervention des agents de sécurité en vue de fournir une aide principalement lors de situations d’épuisement, de colère ou de tristesse des demandeurs se fondent sur l’expression de l’ethos compassionnel, ce qui est loin de relever du registre du droit ou de la bonne administration.

11Dans ces histoires, l’incertitude et l’inquiétude du demandeur dues au manque d’informations sur sa propre situation sont strictement liées à l’impossibilité d’accéder au guichet. Ce dernier ne dispose ni d’un lieu d’accueil, ni d’agents d’information. L’inaccessibilité est même mise en scène à travers les dispositifs architecturaux. Ces aménagements architecturaux contribuent à faire des visas Schengen un dispositif de sécurité tel qu’il a été défini par Foucault (2004). Quand on arrive au Consulat de Casablanca, dans le quartier Gauthier qui constitue l’un des quartiers les plus chics de la ville, à l’entrée du service des visas, la frontière au guichet semble se matérialiser. L’entrée principale du Consulat est fermée et toutes les fenêtres donnant sur la voie publique ont les volets clos. L’entrée du service des visas se trouve sur un des côtés de l’immeuble, loin de l’entrée principale. Il s’agit presque d’une entrée de service. Les deux portes d’entrée sont relevées par rapport au niveau du sol. Elles se trouvent sur une plateforme, une sorte de scène clôturée par des barres en fer peintes en gris à laquelle on ne peut accéder que latéralement. L’accès au service visas se fait par le côté gauche et donne accès à une passerelle où est indiqué le parcours que doivent suivre les visiteurs pour entrer dans le bâtiment. La passerelle est recouverte d’une toiture en tôle grise. La plateforme clôturée est le lieu de travail des agents de la sécurité (deux ou trois agents à la fois qui travaillent pour GPSS Sécurité, agence privée, la même que celle de l’Ambassade à Rabat). Ces agents sont les seules personnes visibles à l’extérieur du Consulat. Ils sont, par conséquent, les seuls à qui l’on peut poser des questions. Étant dans un habitacle placé en surplomb par rapport à la passerelle, on ne peut s’adresser à eux que du bas vers le haut, à travers les barres clôturant la plateforme. Tous ces aménagements architecturaux, fondés sur des principes de sécurité, contribuent à matérialiser « la frontière sur place ».

12Les dispositifs architecturaux structurent le contexte de l’interaction. Celui-ci demeure un des éléments par lesquels les agences de la bureaucratie apprennent à l’usager son rôle. C’est dans la relation avec l’agence que l’usager apprend à se comporter en tant qu’usager. Le rôle d’usager est « fabriqué » socialement dans le cadre de la relation de service et les caractéristiques de ce rôle n’existent pas au delà de la relation. Dans le cas observé, la structuration du contexte se passe déjà à l’extérieur car c’est là que se déroule la majorité des interactions. De cette manière, l’institution détermine et contrôle le comportement de l’usager avant même son entrée. Les comportements nuisibles, antagonistes ou non-coopératifs sont découragés avant même qu’ils émergent. La file d’attente, le long du parcours prescrit, est un autre dispositif structurant l’interaction et visant à enseigner l’attitude « correcte » du demandeur. Lors de mes observations, j’ai pu remarquer le souci des agents d’« organiser » la file, en répétant un geste familier aux ambiances disciplinaires ou carcérales, c’est-à-dire en prenant par le bras celui qui casse la linéarité de la file pour le remettre en position « correcte ».

13Selon Alexis Spire (2008), qui a conduit des recherches de terrain aux guichets de l’immigration en France et dans un consulat d’un pays africain, la difficulté d’accès est caractéristique de n’importe quelle administration traitant des questions d’immigration. Elle assigne à l’étranger une position de sujet déférent et elle matérialise la relation de domination bureaucratique dans laquelle le street-level bureaucrat a un pouvoir monopolistique et unidirectionnel ainsi qu’une influence énorme sur la vie des usagers, en raison de l’importance des décisions qu’il prend. Le demandeur de visa, comme tous les usagers des agences bureaucratiques, n’est pas volontaire. Ces usagers s’adressent aux agences de l’État parce qu’ils n’ont pas d’alternative. Pourtant, ni les fonctionnaires, ni l’opinion publique, ni les demandeurs eux-mêmes n’ont l’habitude de penser que le service des visas gère un service au public. C’est pourquoi il est possible de soutenir que les étrangers qui requièrent un visa sont moins des usagers d’un service public, qui leur garantirait un minimum de droits, que des visiteurs à qui l’on concède des faveurs. Comme le proposait Erving Goffman (1968) au sujet des internés de l’hôpital psychiatrique qui sortent du registre du droit et entrent dans le registre des privilèges et des faveurs en franchissant les portes de l’institution totalitaire, les visiteurs ressortissants des États tiers de l’Union Européenne se trouvent placés dans une condition identique lors de la procédure d’obtention d’un visa.

14Les témoignages que j’ai recueillis et les observations directes effectuées révèlent avec force que les visiteurs se plaignent de l’impossibilité d’accéder au guichet conduisant à l’impossibilité d’obtenir les informations souhaitées, sans comprendre les motifs de cette situation. Le carabinier en service au Consulat qui s’est barricadé derrière une des portes d’entrée parce que, selon ses propres termes s’ils me voient ils commencent à me poser des milliers de questions, affirme que le problème de ce Consulat est qu’il n’y a pas de service d’informations. À l’ère de la communication, toutes les informations ne circulent pas. Cette situation met les demandeurs dans une condition de précarité qui représente un moyen de les maintenir dans un état d’incertitude permanente (Goffman, 1968).

  • 8 Entretien réalisé avec A., esthéticienne à Rabat, le 12 avril 2009.

15Les obstacles à l’accès au guichet permettent la diffusion et le développement de filtres ainsi que la création de zones d’informalités. Quand l’accès à l’information au guichet est bloqué, des espaces alternatifs s’ouvrent : une ONG ou une association donne des informations pour des raisons idéologiques et/ou humanitaires, des individus saisissent l’occasion pour gagner un peu d’argent, des fonctionnaires et des employés des institutions utilisent leur pouvoir pour permettre l’accès à des informations ou facilitent les procédures en échange d’argent, etc. Lors de mes observations, j’ai également été impliquée dans les diverses alternatives au blocage d’informations. Les nombreuses heures passées devant le Consulat ainsi que les multiples échanges que j’ai noués à cette occasion ont encouragé certaines personnes à venir à moi pour me demander des informations. De par l’objet de ma recherche - sur les procédures d’obtention des visas -, je suis devenue aussi, par effet de retournement, non la requérante mais la fournisseuse potentielle d’informations. De nombreux visiteurs sont ainsi venus me demander des renseignements à propos des procédures. Certains m’ont même proposé de suivre une procédure en échange d’argent. À Rabat, une jeune esthéticienne m’a dit, à la fin d’un entretien: Toi, t’es Italienne ? Tu sais, mon rêve c’est d’aller en Italie. Je connais des personnes qui demandent de l’argent pour marier un Italien et obtenir le visa mais je n’ai pas de confiance, j’ai peur qu’ils vont voler mon argent (après un peu de temps et de silence) Toi, tu connais quelqu’un ?8. J’ai été étonnée plus d’une fois de la rapidité avec laquelle, lors de ces entretiens, mes interlocuteurs m’ont fait basculer de ma position de chercheuse à celle d’informatrice. Ce changement de rôle n’a jamais été lié à l’intensité de la relation nouée. La relative confiance que je voyais énoncée dans les diverses propositions qui m’ont été faites, même irrégulières, et la vitesse de leur énonciation dénotent l’état d’urgence dans lequel se trouvent certaines personnes mais surtout elles tendent à montrer que les alternatives aux obstacles sont répandues et leur recours banalisé. Percevant les barrages dans les procédures Schengen comme parfois arbitraires, les alternatives à ces processus de filtrage en viennent à être jugées comme acceptables, même si elles relèvent de l’irrégularité et de l’informel.

  • 9 Entretien réalisé le 24 février 2009 avec la responsable du bureau des services pour l’immigration (...)
  • 10 “Caccia al mercato nero dei visti” par Vladimiro Polchi. Repubblica Metropoli (12/11/2006)

16La présence de « petits trafiquants » autour de ces lieux ainsi que les scandales dus à la corruption au sein des consulats est la norme plutôt que l’exception. Dans un document officiel, le Sénateur français Gouteyron affirmait que pas un consulat visité depuis 2005 n’a été épargné par des cas de corruption d’agents en relation avec la demande de visa (Spire, 2008, 48). Le Consulat italien à Casablanca ne fait pas exception. Lors d’un entretien, la responsable des services du bureau de l’immigration d’une ville du sud de l’Italie a évoqué à ce sujet le remplacement, en 2002, des fonctionnaires, du consul et du vice-consul9. En mai 2005, le député Enrico Buemi demande, dans une question parlementaire relative au Consulat de Casablanca, des clarifications car il faut attendre des mois au moins que l’on paie les ‘pourvoyeurs d’affaires’ qui rôdent autour du Consulat10. La présence de ces « petits trafiquants » et le développement des zones d’informalité est un élément qui émerge des témoignages recueillis, comme un demandeur me l’a avoué : tu rentres si tu donnes de l’argent à l’agent ou aux jeunes aux alentours. La régularité ainsi que la normalité des scandales aux consulats ne peuvent qu’être la démonstration de l’existence d’économies parallèles qui se créent à partir des obstacles et des filtres. À Casablanca, en fait, l’atmosphère autour du Consulat est très tendue. Ma présence même dans la file des demandeurs a été un motif d’inquiétude, au point qu’un des policiers marocains en service devant le Consulat m’a emmenée chez le carabinier barricadé en faction sur la plateforme afin d’y expliquer ma présence dans la file.

2. Le guichet externalisé : de l’usager au client

17Les interactions qui devraient avoir lieu au guichet du service des visas se passent au contraire à un autre guichet, celui des agences privées auprès desquelles ont été externalisées les fonctions administratives qui étaient de la compétence des postes consulaires. Ce processus d’externalisation ne se vérifie pas pour tous les pays européens mais il est particulièrement fort pour l’Italie. Ce phénomène, qui a débuté en 2004-2005, ne cesse de concerner un nombre croissant de postes consulaires dans le monde entier. Les discours officiels justifient l’externalisation par la volonté d’améliorer le service, de donner plus de confort aux demandeurs et d’éviter la création des situations conduisant aux pratiques de corruption. Cette explication pose différents problèmes. Premièrement, l’attente pour l’obtention d’un rendez-vous dépend de la capacité de réception des dossiers du consulat, que l’externalisation n’a pas modifiée. Deuxièmement, la pression sur les consulats et leurs fonctionnaires se déplace simplement vers les agences privées et leurs employés (Beaudu, 2007), qui se trouvent en outre hors du contrôle des missions diplomatiques.

18La logique qui a poussé à l’externalisation est plutôt financière. Déléguer les fonctions administratives qui étaient auparavant dévolues aux guichets des postes consulaires signifie en pratique libérer des ressources humaines et matérielles (bureaux, locaux, etc.) qui peuvent ainsi être consacrées à d’autres fonctions. L’avantage économique résulte du fait que le coût de l’externalisation ne pèse pas sur les postes consulaires, il est au contraire transféré entièrement vers les demandeurs. Le recours à l’externalisation s’inscrit en fait dans un contexte de tension budgétaire et d’augmentation des demandes de visas. Les pays Schengen notamment doivent faire face à un problème urgent : adapter les ressources financières aux choix politiques qui imposent l’obligation d’un visa à plus de 130 pays tiers (Beaudu, 2007).

  • 11 Source : www.vfsglobal.com.

19Le secteur des services liés aux procédures d’obtention des visas est dominé au niveau mondial par une société, VFS Global (Visa Facilitation Services) qui a acquis une situation de quasi-monopole, les autres prestataires comme DHL ou Istanbul Vize Hizmetleri ayant un rôle très marginal. VFS Global fait partie du Kuoni Travel Group, leader mondial des Tours Opérateurs, qui a son siège social à Zurich. VFS est basé à Mumbai, depuis 2001, en tant que partenaire spécialisé pour les missions diplomatiques du monde entier. Elle travaille actuellement pour 27 missions diplomatiques dans 45 pays, en traitant plus de 27 millions de demandes (reçues) par an11. Depuis janvier 2009, les pays Schengen qui coopèrent avec VFS ont augmenté : 14 pays Schengen dans 13 pays tiers différents (Beaudu, 2009).

20L’Ambassade et le Consulat d’Italie à Casablanca ont recours à l’externalisation du guichet auprès de VFS Global qui a créé une agence au nom particulièrement attrayant et accueillant : CIAO. Le CIAO, acronyme de Centro Italiano d’Assistenza Operativa pour les visas et les légalisations, représente pour le demandeur marocain, l’interlocuteur principal pendant son parcours bureaucratique et avec lequel se déroulent la majorité des interactions. Les deux institutions ont externalisé la totalité des fonctions administratives : la planification et la gestion des rendez-vous, l’octroi d’informations, la réception, la vérification et la transmission des dossiers, la récolte des frais liés à la demande et la restitution des passeports.

21La première étape du parcours du combattant débute nécessairement par un appel au centre d’appel de la société afin qu’un rendez-vous soit fixé pour déposer le dossier. Le coût de cet appel est fixé à un tarif commercial, habituellement supérieur au prix d’un appel local. Ainsi, on assure la rémunération du prestataire. Ce prix varie de pays à pays et il n’est pas facile de le connaître. Sur le site du CIAO, il n’est pas signalé. Le système du centre d’appel externalisé présente plusieurs avantages pour les postes consulaires : il permet de gérer la charge de travail de manière optimale en assurant un flux régulier de demandeurs, il fait disparaître aussi les files sur les trottoirs, image qui d’un côté sert la mise en scène de la pression migratoire mais qui de l’autre n’est honorable ni pour le pays concerné, ni pour la dignité des demandeurs (Peraldi, 2008). Par ailleurs, le centre d’appel libère les fonctionnaires du consulat de la charge de la gestion des rendez-vous.

22La deuxième tâche confiée au CIAO est celle de fournir les informations. Dans ce but, les sociétés prestataires construisent des sites web renseignant sur la procédure à suivre. À partir des sites des consulats, à la rubrique « Visas », on est renvoyé aux sites web de VFS (pour le consulat d’Italie au Maroc, l’adresse du site web est en fait <www.vfs-it-ma.com>). Aucun des sites VFS ne dispense d’informations sur l’existence d’une possibilité légale de recours ou sur les procédures à suivre en cas de visa refusé. Celui du CIAO ne fait pas exception. Les informations concernant l’obligation pour les autorités consulaires de motiver par écrit les décisions de refus sont également absentes de ces sites. Par ailleurs, nulle part n’est mentionnée la protection des données personnelles, ni le traitement de ces dernières. En dépit de l’absence d’informations aussi importantes, le site du CIAO offre la possibilité au demandeur d’obtenir des informations pratiques comme l’opportunité de connaître l’état d’avancement de sa propre demande. L’utilité d’un tel service est limitée puisque il n’y a aucune information supplémentaire à fournir : une fois consigné, le dossier est soit en phase de transport vers le consulat, soit en phase d’examen (Beaudu, 2007).

23Un autre champ d’activité du CIAO est celui de la réception des demandes, de la récolte des frais ainsi que de la transmission au poste consulaire. Lors de la réception, le CIAO vérifie aussi que la demande est signée et complète. Il encaisse les frais liés au type de visa demandé ainsi que la rémunération de son propre service (198 MAD – soit environ 18€ - pour un visa Schengen et pour les légalisations, 264 MAD pour un visa national – soit à peu près 21€). La rémunération du prestataire varie d’un pays à l’autre selon le niveau des prix du pays tiers, la quantité de fonctions qui sont externalisées et le résultat des négociations au moment de la signature du contrat de délégation. Le paiement du service qui pèse sur les demandeurs pose d’importants problèmes à l’égard de la directive communautaire qui a fixé à 60€ le coût de la demande pour les visas Schengen. Le paiement augmente les frais de visa, ou en crée là où la demande devrait être gratuite (visa pour regroupement familial avec un citoyen de l’Union Européenne ou visa pour des cours de spécialisation technique, professionnelle). Le paiement est donc en conflit avec la législation communautaire. L’augmentation des frais pour les demandeurs tient aussi à l’obligation de payer une assurance sanitaire indépendamment du résultat de la demande. Le coût d’une assurance est en moyenne de 350 MAD (à peu près 31€) pour 6 mois. Le CIAO, avant de transmettre le dossier, vérifie que l’assurance a été payée. Aux alentours du CIAO et des postes consulaires, les agences d’assurance qui offrent « des produits d’assistance conformes aux nouvelles exigences des consulats des pays Schengen », selon les termes d’une brochure publicitaire reçue devant le Consulat, se sont multipliées. Elles contribuent ainsi à peupler le riche univers d’acteurs que l’on rencontre aujourd’hui dans le parcours de demande d’un visa.

  • 12 ICC VIII.5.

24L’externalisation s’est développée au delà du cadre juridique communautaire. Les ICC ne prévoient la coopération avec des prestataires externes que pour la présentation du dossier12, tâche qui peut être confiée à une agence de voyage. Les conditions contractuelles ne prévoient ni de garanties pour les demandeurs (surtout pour ce qui concerne le traitement des données personnelles), ni de clauses de contrôle pour les missions diplomatiques. Ces dernières se trouvent, par ailleurs, dans un état de dépendance vis-à-vis du prestataire (elles ne peuvent plus retourner en arrière) et elles n’ont pas d’alternatives (le prestataire est pratiquement unique, il a le monopole du marché).

25Le CIAO, guichet externalisé du service des visas, demeure l’interlocuteur principal du demandeur. Tous les récits recueillis mettent en évidence l’opposition entre le CIAO et les postes consulaires. Tandis que le Consulat et l’Ambassade se caractérisent par les barrières posées à l’accès aux bâtiments et aux informations (le téléphone n’est activé que deux heures par jour), le CIAO est largement ouvert au public et dispose de salles d’attente. Il y a toujours quelqu’un qui répond au téléphone et les employés se montrent « gentils », ce que mon expérience personnelle a confirmé : j’ai en effet téléphoné au centre d’appel pour avoir des renseignements sur la procédure à suivre pour un visa touristique. Ayant exprimé des doutes sur les chances de l’obtenir, j’ai été rassurée : Si le dossier est en règle, il n’y aura pas de problème. Dans le cas d’une demande de visa sur invitation, des demandeurs inquiets eu égard au délai ont demandé par téléphone s’ils n’avaient pas introduit leurs dossiers trop tardivement et ils ont été rassurés par ces mots : Ne vous inquiétez pas, vous réussirez. L’accessibilité et la relative disponibilité des employés du CIAO ne doivent cependant pas faire oublier qu’ils ne sont investis d’aucun pouvoir décisionnel et n’assument aucune responsabilité sur le fond. Les décisions sont prises par les fonctionnaires consulaires après l’entretien, qui représente le seul moment d’interaction entre le demandeur et le service des visas.

26Toutefois, avec l’externalisation et les caractéristiques que nous venons de relever, l’identité sociale du demandeur de visa semble aussi changer. Une fois encore, il est moins un usager d’un service au public, en l’occurrence ici un opérateur privé en charge d’une fonction publique, qu’un client dépourvu de droits sur les services qui lui sont proposés. Bien que le pouvoir de décision revienne aux autorités consulaires, l’action de cet opérateur privé dans le processus n’est néanmoins pas neutre. En effet, le paiement de la prestation fait entrer le demandeur dans une logique de marché. L’arbitraire qui peut surgir de certaines pratiques des agents du CIAO ne s’inscrit pas dans la logique du travail bureaucratique mais dans celui de la logique de marché de ce service au public privatisé. Le principe d’organisation des relations entre le CIAO et les demandeurs de visas repose en effet sur un rapport monétarisé, dénué (en partie au moins) de droits et de devoirs.

3. L’entretien : le soupçon au quotidien

27La possibilité d’effectuer un entretien est prévue par les ICC. Ces dernières se présentent comme un document normatif indiquant des lignes directrices de comportement. Elles constituent aussi une tentative d’uniformisation des critères utilisés pour la délivrance d’un visa Schengen. On peut affirmer que la communautarisation de la politique des visas a été atteinte au niveau des choix des pays pour lesquels les ressortissants sont soumis à l’obligation de visa. Ce choix est en effet de la compétence exclusive de la Commission européenne. En revanche, la délivrance du visa aux individus reste une prérogative de chaque représentation et ne répond pas à des critères homogènes. Elle dépend plutôt des choix et des normes adoptés au niveau consulaire et des pratiques locales, c’est-à-dire de ce que l’on définit comme une politique du guichet.

28La logique des visas Schengen introduit dans les Consulats et les Ambassades une logique policière qui vise des groupes cibles différents de ceux visés par le passé. Elle s’applique aujourd’hui à d’autres figures de la menace, les migrants en général, tandis qu’elle visait auparavant surtout les militants politiques, les opposants, les espions, etc. Ceci démontre aussi le passage d’une logique de sécurité extérieure liée aux relations étrangères, où les visas étaient un instrument à destination des États, à une logique policière visant les individus et supportée par le continuum de sécurité interne et externe décrit par Didier Bigo (1996).

  • 13 ICC V.
  • 14 Ibid.
  • 15 Ibid.

29Selon les ICC, les critères à utiliser dans l’examen des demandes sont « la sécurité des parties contractantes et la lutte contre l’immigration clandestine ainsi que d’autres aspects relevant des relations internationales »13. L’appréciation du « risque migratoire » est au centre des ICC faisant de ces dernières un texte de référence pour lutter contre l’immigration irrégulière. Le soupçon préventif est particulièrement visible dans la déclaration suivante : « L’examen des demandes vise à détecter les candidats à l’immigration qui cherchent à pénétrer et à s’établir dans le territoire des États membres sous le couvert de visa pour tourisme, affaires, études, travail ou visite à des parents »14. Dans ce but, les ICC suggèrent « d’exercer une vigilance particulière sur les "populations à risque", les chômeurs, les personnes démunies de ressources stables, etc. »15. L’obsession de la fraude fait de tout demandeur de visa un potentiel faux étudiant, faux touriste, faux mari, etc. De cette manière, le droit au voyage est soumis à la logique du soupçon. N’importe qui désirant voyager est soupçonné d’être un candidat potentiel à l’immigration clandestine.

  • 16 ICC III.4.

30La logique bureaucratique m’a particulièrement intéressée parce que c’est grâce à elle que les fonctionnaires se mobilisent. Le but de l’entretien est selon les ICC d’« exposer oralement les motifs de sa demande, tout particulièrement lorsqu’il existe des doutes quant à l’objet effectif du séjour ou à l’intention de retour vers le pays de provenance »16. C’est au cours de l’entretien que se donne à voir la manière dont les pratiques discursives de l’(in)sécurité influencent les relations de face à face et transforment les logiques d’interactions. Goffman (1968) a défini la relation de service comme un foyer d’inquiétude et de suspicion. Cette définition me semble particulièrement pertinente aux guichets des services des visas, où l’inquiétude est due à l’importance des décisions que les fonctionnaires prennent et où le soupçon règle complètement l’interaction, comme le montrent les exemples suivants.

A. et M., deux citoyens marocains, sont invités par une ONG italienne à participer à une rencontre en Italie entre travailleurs sociaux provenant de différentes parties du monde. Ils déposent auprès du C.I.A.O. leur dossier pour un visa Schengen sur invitation, de dix jours, durée de la rencontre. Ils obtiennent rapidement une date pour un entretien au Consulat. Les deux se rendent au Consulat pour effectuer l’entretien et des différences de traitement par rapport à leurs profils se font aussitôt jour. A. a plus de 30 ans, il est marié, il a eu un permis de séjour français quand il faisait ses études en France, il n’est pas chômeur, dans son dossier il y a une attestation de travail, il est président d’une association et consultant pour d’autres. Il est artiste, il n’a pas de revenus fixes et rentre donc dans la définition des groupes à risque. Les fonctionnaires ne lui posent pas de questions et pour parler avec M., ils lui demandent de manière déguisée de s’éloigner : Vous avez l’air fatigué, allez vous asseoir là-bas. M. a un profil beaucoup plus à risque. Il a 25 ans et est au chômage. Il me raconte que la première chose qu’ils lui disent est : Mais tu le sais bien qu’en Italie il n’y a rien à faire ? Ils ne regardent même pas le dossier contenant entre autres le programme de la rencontre et la lettre d’invitation. Ce qui les intéresse, ce sont les garanties économiques : ils lui demandent qui a payé le voyage, le logement et l’assurance. Il répond que tout est pris en charge par l’ONG. Quelques jours plus tard, le CIAO appelle M. pour lui signaler que la lettre d’invitation est manquante. Cette absence n’a pas été signalée pendant l’entretien et la lettre était incluse dans le dossier initial. Ne recevant aucune nouvelle à l’approche de la période pour laquelle ils avaient demandé le visa, les deux demandeurs ont en vain cherché une information sur le site web « Accéder à votre demande de visa ». Ils sont restés dans l’incertitude jusqu’au moment où ils ont compris que la demande de visa avait été refusée. Mais ils l’ont compris par déduction puisque la période pour laquelle ils avaient demandé le visa était passée et qu’ils n’avaient reçu aucun document.

31Un autre exemple typique du soupçon est celui qui se développe à l’égard des étudiants qui n’ont pas de revenus fixes. À l’Ambassade italienne de Rabat, quand les étudiants en langue italienne demandent le visa pour participer à des séjours linguistiques durant l’été en Italie, un contrat est établi au moment de l’entretien. Le visa est concédé à une seule condition : une semaine au maximum après le retour au Maroc, les étudiants doivent aller à l’Ambassade pour signer le contrat afin d’attester de leur retour au pays. Cette pratique n’est ni illégale, ni constitutive de l’activité consulaire : elle est mise en œuvre à la discrétion de l’agent. Lors de l’entretien, il évalue le profil de risque de la personne concernée. Dans le cas des étudiants en langue italienne, cette pratique se standardise à partir de la régularité des demandes de visa pour études. Cette pratique m’a été justifiée, par l’institution, par la crainte de l’existence, derrière ces associations, de « réseaux mafieux » qui organiseraient ces voyages pour aider l’immigration irrégulière. Au nom du soupçon migratoire et de la lutte contre l’immigration illégale, on invente donc des pratiques discrétionnaires, et parfois discriminatoires, au guichet.

32La même pratique a été adoptée au Consulat de Casablanca pour un autre cas que j’ai observé. Il s’agissait cette fois d’un père qui était parti en Italie pour un mois avec un visa touristique pour rendre visite à sa fille. Pendant l’entretien, les agents lui ont donné un document stipulant qu’à une certaine date, il devrait revenir signer ce même document au Consulat pour démontrer qu’il était « bien rentré », selon les termes mêmes de ce document. Dans le champ des activités du Consulat et de l’Ambassade d’Italie, l’usage de ces contrats « de contrôle » n’est fondé sur aucune base légale. Elle relève de l’aspect discrétionnaire du travail administratif. Ces pratiques ne sont certes pas informelles ou clandestines mais elles constituent des « inventions bureaucratiques » visant d’une part à exercer une pression et un sentiment de mise sous surveillance des demandeurs avant de partir, et d’autre part à offrir au service un outil bureaucratique de suivi des visas.

  • 17 ICC V.
  • 18 ICC VIII.5.
  • 19 ICC V.2.

33Le régime de contrôle prévu dans le cadre des ICC est un régime différencié. En effet, d’un côté, des dérogations peuvent être utilisées : « Les contrôles seront allégés pour les demandeurs reconnus comme étant des personnes "de bonne foi"17 ». Un exemple de différenciation porte sur l’obligation de l’entretien. Ainsi, on peut déroger à cette obligation « s’il n’existe aucun doute fondé quant à la bonne foi du demandeur, à l’objet effectif du séjour ou à l’intention de retour vers le pays de provenance, et qu’un organisme renommé et digne de confiance qui propose des voyages en groupe fournisse à la représentation diplomatique ou consulaire les documents nécessaires et réponde, avec une fiabilité raisonnable, de la bonne foi de l’intéressé18 ». La possibilité de payer une agence de voyages connue devient ainsi un élément qui compte pour l’obtention d’un visa. Un régime d’exception est aussi prévu : « Si les informations dont dispose la Représentation diplomatique et consulaire font apparaître que le demandeur jouit d’une bonne réputation, le personnel chargé de la délivrance des visas pourra le dispenser de présenter les documents justificatifs précités19 ». La définition de ce qu’est une « bonne réputation » est laissée à l’avis discrétionnaire des agents consulaires.

  • 20 ICC V.1.4.

34De l’autre côté, nous avons un régime de contrôle renforcé en cas de soupçon d’immigration irrégulière : « Le nombre et la nature des justificatifs dépendent du risque éventuel d’immigration illégale20 ». Le régime de contrôle corrélé au risque d’immigration irrégulière est donc appliqué à l’égard des individus qui présentent un des profils à « risques », c’est-à-dire les plus pauvres. En affirmant cela, il ne s’agit pas de dire que la richesse est une condition nécessaire et suffisante pour le droit au voyage, mais qu’un individu pauvre, inconnu des autorités devient l’objet d’un soupçon beaucoup plus aigu de la part des fonctionnaires pour lesquels son profil est évidemment plus « dangereux » en regard de ce qui est qualifié de « risque migratoire ».

35La décision par rapport à la délivrance ou non d’un visa Schengen est de la compétence exclusive de chaque Représentation. Qui décide ? Les agents auxquels est demandé d’exercer leur pouvoir discrétionnaire, en appliquant les normes générales aux cas spécifiques. Les fonctionnaires des services des visas, en examinant les dossiers, doivent évaluer spécialement le « risque migratoire ». Mais comment ? Selon Alexis Spire (2008), la réponse obtenue des employés est vague, tout comme la définition du « risque migratoire ». L’évaluation est faite au cas par cas. Les critères sont beaucoup plus proches du sens pratique que des règles de droit. La norme est l’exception. L’entretien qui a pour but d’évaluer le « risque migratoire » donne aux agents la possibilité d’utiliser beaucoup plus de critères que ceux énoncés dans les ICC. L’analyse des parcours recueillis montre qu’un « bon » dossier n’est pas nécessairement celui qui présente tous les documents et les justificatifs demandés.

36Il y a lieu de se demander, à l’instar des résultats des travaux de Lipsky, Dubois, Weller ou Spire, si la règle juridique n’est pas ressentie, par les agents travaillant aux services des visas, comme un obstacle à la gestion du travail plutôt qu’une aide. Dès lors, le sens pratique de celui qui connaît le « boulot » représente la solution à l’égard des problématiques et fonde les décisions prises bien plus que la règle souvent trop abstraite. N’ayant pas effectué d’entretiens directement avec les agents administratifs, je ne suis pas en mesure de répondre à cette question. Cependant, tant les récits de demandeurs que j’ai recueillis que certains travaux comme ceux de Kitty Colavita semblent conforter cette hypothèse. Kitty Colavita (2005) a mené une recherche comparée, en Italie, portant sur les pratiques de régularisation dans trois provinces différentes et elle conclut que, dans les trois cas, les cadres inférieurs se sont révélés plus minutieux que les instructions ministérielles ne le prescrivaient. Devant la grandeur de la mission dont les agents se sentent investis, la règle juridique peut paraître un empêchement inutile. Par ailleurs, la noble mission du maintien de l’ordre public rend souvent possible l’appropriation d’un travail répétitif et ennuyeux, par ailleurs peu convoité : dans la hiérarchie bureaucratique, les services qui s’occupent de l’immigration sont parmi les moins demandés (Spire, 2008). Les employés des bureaux de l’immigration se sentent déclassés en raison du déclassement de leurs usagers, la valeur d’un guichet étant proportionnelle au prestige des usagers qu’il accueille, et les employés qui demandent directement de travailler aux guichets de l’immigration demeurent donc très rares. Ceux qui le font sont souvent motivés par la possibilité d’avancer dans la hiérarchie, possibilité qui leur serait refusée dans d’autres bureaux. Les bureaux de l’immigration accueillent souvent davantage de femmes que d’autres services et, pendant mon travail de terrain au Maroc, j’ai remarqué que, même parmi les jeunes qui devaient commencer une période de stage à l’Ambassade, personne ne s’intéressait au service des visas.

37Mon travail de terrain et les récits recueillis m’ont confrontée de manière répétée à la question de l’usage arbitraire du pouvoir discrétionnaire. Celui-ci se donne particulièrement à voir à partir de la logique du soupçon très présente dans les questions posées par les fonctionnaires aux demandeurs, du moins selon la perception de ces derniers. Les critères décisionnels sont arbitraires puisque justifiés par le « risque d’immigration illégale » et par le rôle dont les agents se sentent investis dans la lutte contre l’immigration clandestine. Ces deux concepts sont tellement vagues qu’ils autorisent l’usage de plusieurs critères qui changent au cas par cas. C’est l’absence de l’obligation de justifier les cas de refus auprès de la hiérarchie et des demandeurs qui autorise le recours à l’arbitraire des décisions. Cette affirmation doit être pourtant précisée : les fonctionnaires entendent leur mission comme visant au maintien de l’ordre public à travers la lutte contre la fraude et la prévention de la criminalité et du terrorisme dans une perspective de préservation de la stabilité interne du pays. Le migrant apparaissant comme la figure synthétisant toutes ces menaces, les formes de mise en œuvre de la politique de lutte contre l’immigration irrégulière se passent alors de justifications supplémentaires.

  • 21 Art. 4 comme 2 du Testo Unico sull’Immigrazione.
  • 22 Source : www.utgnapoli.it.

38La norme, même si elle est vague et ambiguë, confirme cette tendance : dans tous les cas de demande de visa, sauf si elle a été présentée pour des motifs professionnels, de soins médicaux ou de regroupement familial, le refus pour raison d’ordre public ou de sécurité n’a pas besoin d’être motivé21. Par ailleurs, le service des visas est obligé par la loi d’émettre un écrit du refus, et ce refus ne peut pas être arbitraire mais il doit être fondé sur des raisons valides. Une clarification en ce sens est venue du Tribunal administratif régional du Latium (compétent pour les recours en cas de refus du visa), suite au refus opposé à une demande de visa touristique de la part du Consulat d’Italie en Chine, alors que le dossier était complet. Le Tribunal a accueilli le recours et il a établi que le refus n’a pas besoin d’être motivé dans les seuls cas où le visa peut être légitimement refusé pour des motifs ayant trait à l’ordre public ou à la sécurité. Dans tous les autres cas, le refus doit être motivé. Cependant, en cas de recours pour un refus, même si les motifs du refus ont trait à l’ordre public ou à la sécurité, le pouvoir du juge de vérifier la légitimité du refus reste intouchable et le Consulat ne peut pas se démettre à l’obligation de donner des explications22.

39Les récits recueillis montrent que le soupçon migratoire est une condition nécessaire et suffisante pour que les fonctionnaires se révèlent particulièrement zélés et pour que des pratiques arbitraires à l’égard des catégories des profils dits à risque soient autorisées. Selon un fonctionnaire de la Commission européenne cité plus haut, le visa Schengen permet de « tarir les flux à la source » (Bigo, 2006, 246). Ce point de vue fait de l’immigration un « problème » mécanique qui peut être « résolu » de manière mécanique. Comme pour les acteurs soumis à des pratiques de contrôle dans l’institution totalitaire, telles qu’analysée par Goffman, les règles et le pouvoir de soumission conduisent à la production, par les personnes soumises au contrôle, de pratiques de « coulisses » de contournement des règles et des interdits. Des demandeurs de visas ayant des difficultés à obtenir un visa inventent des pratiques pour contourner la frontière au guichet et les politiques qui l’instituent.

4. Le contournement du guichet par la mobilisation de réseaux

40Le caractère prohibitionniste de la politique migratoire européenne et l’arbitraire des pratiques du pouvoir discrétionnaire des agents consulaires ont pour effet de restreindre l’accès au territoire européen ou de le filtrer. Cependant, cette politique encourage également le développement d’une économie licite et illicite aux frontières visant à offrir des alternatives aux migrants afin de contourner la frontière au guichet et les politiques qui l’aménagent. L’analyse des modalités de contournement de la frontière au guichet n’a pu être faite qu’en Italie, auprès de migrants installés en Italie et jouant le rôle d’intermédiaires. L’examen de certaines carrières de migrants rencontrés met en exergue une modalité spécifique de contournement : des migrants marocains demandent à un employeur l’obtention d’une promesse d’embauche pour un contrat de travail à durée déterminée.

41Cette pratique est très répandue et connue sur les deux rives de la Méditerranée. Lors des entretiens réalisés avec des migrants marocains installés dans le sud de l’Italie, ce phénomène était évoqué spontanément et rapidement par les interlocuteurs. La presse relate souvent cette pratique. Ainsi, La Repubblica publiait, le 30 octobre 2007, un article intitulé « Six mille euros pour travailler dans une entreprise qui n’existe pas ». Quant à la revue marocaine Tel Quel n° 217 (2006), elle publiait un article intitulé « Émigration. Contrat pour la misère ». Ces pratiques sont connues de tous les acteurs travaillant dans le domaine de l’immigration. Ainsi, Giancamillo Trani, Président de Caritas à Naples, m’a déclaré : Je ne vous raconte pas tout ce que nous entendons. Des sociétés qui n’existent pas. Et les intermédiaires sont des migrants déjà installés. De même, R., responsable du service immigration d’une ville du sud de l’Italie, déclare : Dans la procédure de demande de visa, il se passe des choses pas très nettes, c’est-à-dire que des personnes intrigantes cherchent à résoudre les problèmes des visas contre des échanges monétaires. Quant à M., agent de sécurité à l’entrée du service des visas au Consulat de Casablanca, il affirme : il y a de nombreux migrants qui achètent un contrat de travail. Selon Gabriele Del Grande (2007), le prix des promesses d’embauche dans le sud du Maroc (Khouribga) varie de 7 500 à 9 000 €, ordre de prix similaire à celui qui m’a été indiqué lors des entretiens réalisés en Italie.

42Cette pratique de contournement est la suivante : un employeur vend une promesse d’embauche grâce à un intermédiaire, souvent un migrant marocain installé légalement en Italie. Cet intermédiaire est en contact avec le migrant marocain qui utilisera cette promesse d’embauche pour obtenir un visa d’entrée sur le territoire. Par contre, l’obtention d’un titre de séjour suppose d’aller signer un contrat de travail. L’économie des promesses d’embauche et des contrats de travail qui s’est développée entre l’Italie et le Maroc a pour protagonistes des citoyens marocains désireux d’entrer sur le territoire italien, des citoyens italiens d’origine marocaine ou des migrants marocains installés, des entreprises italiennes qui, contre de l’argent, fournissent des promesses d’embauche pour un emploi de salarié ou de saisonnier. Cette chaîne d’acteurs démontre la force de la mobilisation des réseaux sociaux. De nombreuses théories contemporaines des mouvements migratoires soutiennent que la persistance des migrations tient à l’existence et à l’activation des réseaux sociaux (Massey, 1999). Ces réseaux diminuent les risques de la migration, favorisent la diffusion de l’information et l’adaptation. Dès lors, quels que soient les instruments politiques mis en œuvre pour bloquer la mobilité, les connexions [...] arrivent à déjouer ou éviter les politiques publiques de contrôle (Rea, Tripier, 2008, 31). La mobilité des personnes se poursuit ensuite, quoique souvent sous une forme irrégulière ou précaire : en dépit du durcissement législatif et administratif des contrôles, malgré les velléités de bouclage ou de filtrage aux frontières, jamais les flux d’hommes, d’idées, de marchandises, de capitaux n’ont été aussi intenses et banalisés qu’aujourd’hui (Bennafla, Peraldi, 2008). Les personnes organisent leur propre mobilité en mobilisant toutes les structures d’opportunité, parmi lesquelles les réseaux sociaux jouent un rôle central, ceux unissant les migrants installés, les migrants en mobilité et ceux qui souhaitent bouger.

43L’observation des dynamiques qui s’établissent autour du Consulat de Casablanca démontre le jeu entre obstacles et filtres et la création de zones d’informalité. La frontière au guichet, qui marque la volonté de bloquer la mobilité de certaines personnes, ouvre des espaces d’alternatives. Peter Andreas (2001) analyse la politique des frontières et qualifie de border games les interdépendances entre renforcement du contrôle et renforcement des moyens pour les éviter. Ces mêmes « jeux de frontière » s’instaurent aux guichets des Ambassades et des Consulats à partir du moment où certains citoyens marocains demandent un visa. L’économie du contrôle et l’économie parallèle, licite et illicite, sont inséparables. Il ne s’agit pas là d’une économie criminelle, monopolisée par des acteurs spécialisés, mais d’une économie qui irrigue toute la société. Les catégories utilisées pour qualifier les personnes résidant en Italie et entrant en contact avec des migrants potentiels au Maroc sont très variées : trafiquants, intrigants, passeurs, intermédiaires. Au cours de ma recherche au Maroc et en Italie, j’ai eu l’opportunité d’en rencontrer deux.

La rencontre avec M. s’est produite de manière inattendue. Je me promenais avec une médiatrice travaillant dans le domaine de l’immigration en Italie, cette dernière me l’a indiqué dans la rue comme étant un « petit trafiquant ». Quelques jours plus tard, expliquant ma recherche à un ami sénégalais, celui-ci me dit : Je dois te faire parler avec une personne, fournir des visas est pratiquement son métier. Et c’est ainsi que j’ai rencontré cette personne qui m’avait déjà été indiquée. Lorsque je lui ai demandé s’il connaissait quelqu’un qui avait payé pour obtenir une promesse d’embauche, il m’a répondu que non et il a nié connaître ces pratiques. Cependant, sans doute par peur d’être surveillé et de mettre en péril son permis de séjour italien, il m’a dit qu’il pouvait m’aider à réaliser mes recherches au Maroc mais pas en Italie.

44Bien que connues et reconnues, ces pratiques ne sont pas exposées spontanément lors de mes entretiens par tous les acteurs. Il en a été autrement avec S., un jeune marocain installé en Italie :

S. me montre une carte de visite de la société de réparation et de travaux domestiques qu’il a créée. Une médiatrice m’avait déjà indiqué qu’il était une référence pour les Marocains installés en province dans la mesure où lui-même y est établi. Il est un de ces intermédiaires fournissant des promesses d’embauche soit par sa société, soit en cherchant d’autres employeurs. Je connais cent personnes qui sont venues au Maroc avec une promesse d’embauche d’une société qui finalement n’a pas fait de contrat de travail. J’ai une copie d’une de ses promesses d’embauche laissée à un ami à Kouribga. C’est lui qui possède cette copie parce que son ami, en arrivant en Italie, ne disposait d’aucun contact. C’est donc S. qui s’est chargé de contacter la société. Il s’agissait d’une promesse d’embauche comme salarié pour une durée de neuf mois établie par une entreprise agricole de la province de Naples. L’ami de S. a payé ce document 7 500 €. Il n’a pas été embauché et il est parti travailler de manière irrégulière dans le nord de l’Italie. S. avait même proposé à la société d’établir un faux contrat stipulant que son ami ne travaille pas pour elle mais qu’il paie néanmoins les contributions (cotisations sociales et impôts). Cette pratique assez répandue permet alors au migrant d’obtenir un permis de séjour.

Mon beau-frère qui vit à présent à Bologne a obtenu un visa pour un emploi de salarié grâce à une société de Naples. Il a cherché des informations sur cette société sur Internet et il ne l’a jamais trouvée. À la question suivante : Si je vis à Kouribga et que je souhaite venir en Italie, comment dois-je faire ?, S. me répond en riant : Il y a des gens… ce n’est pas qu’ils soient dangereux mais ils préparent toutes les cartes, et ils les préparent mieux que la police italienne, moi je les respecte, c’est mieux de travailler avec eux.

45L’achat de promesses d’embauche représente une des modalités de contournement de la frontière au guichet. S’il existe des réseaux de criminalité organisée au sein de l’économie de la migration, ma recherche démontre aussi l’existence d’une économie parallèle profondément inscrite dans la société et générée par la politique du contrôle des frontières. Le coût des transactions semble suivre celui du contrôle : plus le contrôle est fort, plus le coût des documents pour contourner la frontière au guichet est élevé, comme l’a notamment mis en évidence Collyer (2006). Les pratiques de blocages des mobilités conduisent ainsi, sur la base de structures d’opportunités existantes, à inventer de nouvelles pratiques de contournement.

Conclusion

46La politique d’immigration s’effectue aux frontières, et plus exactement, aux guichets des frontières extérieures de l’Union Européenne. C’est pourquoi la politique d’immigration relève de plus en plus d’une politique des frontières. Les procédures de contrôle aux frontières donnent à voir un ensemble de pratiques bureaucratiques dépassant la seule logique « sécuritaire » et laissant entrevoir le rôle joué par l’action discrétionnaire des agents des services des visas sur l’histoire migratoire des demandeurs. Les pratiques bureaucratiques discrétionnaires des agents consulaires constituent un nouveau type de contrôle qui matérialise la politique d’immigration européenne en tant que politique des frontières.

47L’analyse des pratiques de visas que j’ai menée à partir d’histoires de migrants et d’observations démontre que, au nom de la sécurité et à travers l’usage arbitraire du pouvoir discrétionnaire des services des visas des guichets de l’immigration, se réalise une politique des frontières. Cependant, cette politique des frontières ne prend pas uniquement forme lors de la rencontre singulière entre le demandeur de visa et l’agent bureaucratique consulaire. J’ai pu mettre en évidence que l’action de sécurisation incluse dans la politique migratoire se décline en des actions et pratiques de blocage et de filtrage préalables à l’interaction entre le demandeur et l’agent bureaucratique (notamment les directives en matière de visas et les impératifs de sécurisation au fondement des pratiques consulaires). Ces blocages, physiques et procéduraux, et ces filtrages, technologiques et réglementaires, contribuent à fournir une définition élargie de la frontière.

48La politique des frontières est sans doute inefficace au regard de certains objectifs déclarés, par exemple la lutte contre l’immigration irrégulière, mais elle peut l’être sur d’autres plans. Pour être une bonne politique, une politique d’immigration n’a pas besoin d’être efficace sur les objectifs explicités. Elle revêt avant tout une fonction dramaturgique : c’est l’efficience symbolique qui est, sans doute, la plus pertinente. Une de ses dimensions essentielles consiste en la production de catégories légitimes de personnes autorisées à circuler librement et de catégories légitimes de personnes qualifiées d’indésirables, contraintes à l’immobilité.

49Toutefois, en même temps que se déploient les actions de renforcement des frontières, les tentatives de les contourner augmentent. La porosité des frontières est de plus en plus évidente. La recherche empirique menée au Maroc et en Italie témoigne de ce processus faisant de la frontière un espace d’interactions, d’échanges économiques et sociaux. Au delà des pratiques de blocages et de filtrages, physiques et relationnelles, des formes d’externalisation et des pratiques d’entretiens au guichet, cette recherche a mis en évidence des stratégies de contournement des frontières par la constitution de relations sociales (formelles et informelles) et d’échanges économiques (licites et illicites). Ces contournements ont pour effet de maintenir une migration. On pourrait en déduire, par analogie à ce qu’énonçait Becker (1968) au sujet des usagers de drogues (les actions de contrôle visent principalement à désorganiser les processus d’approvisionnement et non à supprimer l’usage de drogue), que la politique de sécurisation conduit à désorganiser les canaux migratoires sans jamais pouvoir les supprimer complètement.

50L’utilisation de la frontière comme blocage et filtrage peut être lue de diverses façons. La première consiste à y voir une logique instrumentale du capitalisme qui utilise le contrôle pour mettre à sa disposition un prolétariat fluctuant et bon marché. À la logique économique, nous pouvons ajouter une dimension normative, proposée par Bigo et Guild (2003) dans leur étude des visas Schengen, et cognitive, qui conduit dans un contexte de globalisation à produire, selon la terminologie de Bauman (1999), des individus immobiles parce qu’immobilisés - par opposition à des mobiles légitimes autorisés à circuler et à voyager sans entraves. La rationalité de cette politique des frontières est spécifique aux dispositifs de la société de contrôle, et notamment à la gestion préventive des risques qui était précédemment étrangère à la politique d’immigration. Cette gestion des risques conduit à la construction de droits et garanties différenciés de mobilité. C’est pourquoi il convient de définir les groupes qui constituent des risques au moyen de techniques d’accumulation de données. Pour certains, les indésirables, la politique des frontières est, en ce sens, un dispositif de la forme gouvernementale de la mise au ban.

51Dans le « parcours du combattant » que j’ai décrit, l’impact cognitif des normes et des procédures comme les Instructions Communes Consulaires est évident. Les récits que j’ai recueillis révèlent la part des représentations véhiculées par la politique des frontières dans l’activité pratique des agents au guichet. C’est de ce cadre cognitif construit par les pratiques discursives et non discursives des professionnels de la sécurité que dépend le traitement discrétionnaire des demandes de visas et l’arbitraire des décisions des agents. Ce sont des représentations de leur propre travail comme devoir de maintien de l’ordre, de gestion préventive des risques et des menaces, de prévention de la fraude desquelles dérive la logique de soupçon migratoire qui guide les interactions lors des face à face entre agents et demandeurs.

  • 23 Le Monde, le 12 juin 2009.

52La diversité des pratiques de délivrance des visas aux guichets des multiples consulats des États membres de l’Union Européenne inciterait pour finir à procéder à une analyse comparative de ces pratiques, et de la pertinence du modèle d’analyse des interactions entre demandeurs et fonctionnaires au guichet proposé dans cette contribution. Parmi les stratégies de contournement figure aussi le savoir pratique élaboré par les expériences des migrants qui choisissent certains guichets plutôt que d’autres. Les autorités européennes sont conscientes de la différenciation des pratiques consulaires, puisque Jacques Barrot, Commissaire européen en charge du département « Justice, Liberté et Sécurité », souhaite l’instauration de règles communes pour les services consulaires de tous les pays de l’Union Européenne. Il a également déclaré : Nous devons faire évoluer le système de délivrance des visas, actuellement fondé sur la nationalité, pour le faire passer à une appréciation du risque posé par l’individu. Nous voulons mieux savoir qui est le demandeur de visa23. La logique des visas Schengen comme logique de dispositifs de contrôle serait ainsi poussée à l’extrême. Elle vise, certes, à supprimer la « liste noire » des pays pour lesquels le visa est exigé et dont on ignore selon quels critères elle a été constituée, mais elle laisse porter sur les seules caractéristiques de l’individu l’évaluation du soupçon migratoire. Cette option peut avoir des conséquences gouvernementales importantes, supposant notamment un déploiement bien plus grand des dispositifs propres à la société de contrôle et conduisant à la constitution d’une étiologie du « délit de migration ».

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Bibliographie

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Notes

1 JO 313/02.

2 Les ICC sont adressées aux Représentations diplomatiques et consulaires de carrière des pays signataires de l’Accord de Schengen. Elles contiennent l’ensemble des dispositions générales, des règles procédurales ainsi que plusieurs indications que les agents doivent suivre dans le traitement des demandes.

3 Officiellement, ces choix sont justifiés de manière différente. Il est déclaré que ces femmes viennent à être préférées parce que, devant supporter financièrement leur famille, elles ont davantage besoin de travailler. Cette affirmation a été faite par le vice-coordinateur de la coopération espagnole au Maroc lors d’un Séminaire international, « Le cercle migratoire et la perspective des trois victoires », Rabat 16/17 Juin 2009. OIM, Cooperazione italiana allo sviluppo, Fondation Hassan II pour les MRE, CERFE.

4 Cet entretien a été réalisé dans une ville du Sud de l’Italie, le 22 février 2009, dans une association consacrée à l’assistance aux immigrés.

5 Le citoyen étranger résidant régulièrement en Italie et qui, accidentellement, n’a plus de permis de séjour à cause d’un vol, d’une perte ou si son permis est expiré, doit demander un visa de re-entry pour rentrer en Italie. Source : www.migreurop.org.

6 Témoignage recueilli à Casablanca le 26/06/2009.

7 Témoignage recueilli à Casablanca le 25/06/2009.

8 Entretien réalisé avec A., esthéticienne à Rabat, le 12 avril 2009.

9 Entretien réalisé le 24 février 2009 avec la responsable du bureau des services pour l’immigration de la province d’une ville du Sud de l’Italie.

10 “Caccia al mercato nero dei visti” par Vladimiro Polchi. Repubblica Metropoli (12/11/2006)

11 Source : www.vfsglobal.com.

12 ICC VIII.5.

13 ICC V.

14 Ibid.

15 Ibid.

16 ICC III.4.

17 ICC V.

18 ICC VIII.5.

19 ICC V.2.

20 ICC V.1.4.

21 Art. 4 comme 2 du Testo Unico sull’Immigrazione.

22 Source : www.utgnapoli.it.

23 Le Monde, le 12 juin 2009.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Federica Infantino, « La frontière au guichet », Champ pénal/Penal field [En ligne], Vol. VII | 2010, mis en ligne le 28 octobre 2013, consulté le 04 décembre 2016. URL : http://champpenal.revues.org/7864 ; DOI : 10.4000/champpenal.7864

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Droits d’auteur

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