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Dossier : La probation française entre permanence et changement

Prévention de la récidive : les services de probation et d’insertion français dans la tourmente

Action publique et compétences professionnelles
“Preventing Reoffending” : French Probation Services through an Area of Turbulence. Public Management and Professional Expertise.
Philip Milburn et Ludovic Jamet

Résumés

Les services de probation français ont connu des évolutions multiples au cours des deux dernières décennies, passant d’une approche plus socio-éducative vers davantage de contrôle probationnaire, que la notion de secteur de « prévention de la récidive » vient acter. À partir d’un projet de recherche sur une localité juridictionnelle, l’article observe les changements récents et les enjeux que rencontrent ce secteur d’activité et ses acteurs. Les orientations politiques suscitent un besoin renforcé de contrôle suite à une mise en cause de la responsabilité des acteurs professionnels et une méthode de gestion des risques (dispositif actuariel). Ces objectifs entrent en conflit avec la compétence professionnelle des conseillers d’insertion et de probation qui se fondent sur l’appréciation des situations sociales et des capacités de réinsertion. Ils ne peuvent remplir pleinement leurs missions compte tenu de l’accroissement du travail bureaucratique qui entrave le développement de partenariats locaux et de dispositifs de réinsertion ou de suivi. Il apparaît de la sorte une tension majeure entre les orientations de l’action publique et les approches professionnelles.

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Texte intégral

  • 1 Le décret n° 2005‑445 du 6 mai 2005 relatif au statut particulier du personnel d’insertion et de pr (...)

1Les services de probation français et leurs acteurs ont connu des évolutions majeures au cours des quinze dernières années, notamment depuis que les agents ont vu leur statut d« éducateur pénitentiaire » de l’administration pénitentiaire évoluer vers celui de « Conseillers pénitentiaires d’insertion et de probation et d’insertion » (CPIP), dont la relation hiérarchique avec les juges d’application des peines (JAP) a été supprimée (de Larminat, 2012 ; Bouagga, 2012). Des transformations plus récentes, moins statutaires mais davantage organisationnelles, contribuent à faire évoluer encore la réalité de leur activité, voire de leurs missions. Le début de ce changement peut être situé en 2005, lorsque ce secteur d’action publique pénale fut renommé « prévention de la récidive »1.

  • 2 Lise Demailly recense 12 registres d’action propres aux métiers de la relation (registres éducatif, (...)

2Hormis l’introduction de nouvelles missions, cette nouvelle terminologie traduit la polarisation de l’action pénale autour d’une logique de gestion des risques (Castel, 1981 ; Harcourt, 2007) et de traitement de la dangerosité (Garapon, 2010 ; Bessin, Cartuyvels, 2012). Réunissant juges et agents des services de probation, le secteur de la « prévention de la récidive » se voit ainsi confronté aux exigences propres à la « nouvelle pénologie » (Feeley, Simon, 1992 ; Mary, 2001) articulées autour d’un double objectif : assurer la défense sociale (évitement de la récidive) (Ancel, 1981 ; Cartuyvels et al., 2010) et rationaliser le système pénal (optimisation de la gestion des flux carcéraux tout en protégeant le système pénal d’éventuelles critiques et attaques) (Vigour, 2006 ; Singleneyer, 2007 ; Kaminski, 2009). L’articulation de ces deux objectifs n’est pas sans incidence pour les principaux acteurs de ce secteur. Comme cet article se propose de le montrer, les orientations de l’action publique en matière pénale et les différents instruments (Lascoumes, Le Galès, 2005) qui en émanent sont venus heurter avec fracas les compétences professionnelles des CPIP, en cherchant à substituer à leurs outils traditionnels un nouvel équipement peu adapté à leurs principes éthiques et aux registres d’action2 auxquels ils se réfèrent, et ont fragilisé le processus nécessaire d’ajustement entre les compétences des différents acteurs professionnels du secteur : conseillers, mais aussi juges, procureurs et partenaires hors administration qui contribuent à la mise en œuvre des mesures.

  • 3 Ce projet de recherche a été réalisé grâce au financement de la Mission de recherche Droit et justi (...)

3Nos analyses se situent à la croisée des sociologies de l’action publique, des politiques pénales et des groupes professionnels. Elles résultent d’un projet de recherche achevé récemment, qui a réalisé une monographie d’un service pénitentiaire d’insertion et de probation (SPIP) couvrant l’ensemble d’un département français (Jamet, Milburn, 2013)3. Ce choix était lié à la nécessité de saisir l’homogénéité d’une unité de travail dans un environnement organisationnel (interne) et institutionnel (externe) commun.

Organisation des Services Pénitentiaires d’Insertion et de Probation
du territoire observé par le programme de recherche
Le SPIP du territoire de notre recherche regroupe environ 80 personnes dont environ 50 Conseillers (CPIP) répartis en 5 équipes différentes : le SPIP de milieu fermé de la maison d’arrêt (10 agents) ; trois équipes de milieu ouvert (MO) de secteurs géographiques qui découpent le département. Ces équipes de secteur sont dites « généralistes » car elles interviennent sur les mesures d’alternatives à la détention (Travail d’intérêt général (TIG), Sursis avec mise à l’épreuve (SME), etc.) et regroupent une dizaine d’agents chacune ; un pôle d’« aménagement de peine » qui comporte deux équipes de cinq agents : une qui intervient sur un Centre de Semi-Liberté (CSL) et une qui met en œuvre les Placement sous surveillance électronique (PSE). Les considérations présentées dans cet article renvoient très largement à la situation du service de milieu ouvert.

Dispositif d’enquête
La méthodologie d’enquête a principalement mobilisé deux outils qualitatifs : l’entretien semi-directif et l’observation. Après avoir rencontré différents acteurs institutionnels afin de construire avec précision le dispositif d’enquête, nous avons interrogé 30 acteurs professionnels différents sur le territoire délimité de cette recherche. Des entretiens semi-directifs ont été réalisés ainsi auprès : des conseillers du service (15 au total, en respectant l’équilibre de la répartition dans les différentes équipes), des chefs de service (3), des juges d’application des peines (3), des professionnels de l’administration pénitentiaire exerçant dans les deux établissements fermés (2 à la maison d’arrêt, 3 au centre de semi-liberté), le responsable de l’exécution des peines au parquet, des partenaires extérieurs, notamment du secteur de la santé et des collectivités locales (3).
En outre, une série d’observations des relations de face à face entre conseillers (CPIP) et personnes placées sous main de justice (PPSMJ) est venue consolider ce dispositif de collecte de données (6 demi-journées équivalent à 20 observations d’entretiens de face à face).
Les entretiens ont fait l’objet d’une analyse thématique croisée, permettant d’opérer une mise en perspective des prises de position et des pratiques des différents acteurs sur chaque enjeu. Elle a permis d’établir une cartographie croisée des positionnements des acteurs en fonction de leur statut et de l’architecture générale du propos de chacun. Quant aux observations, elles ont eu pour fonction de réaliser une comparaison entre pratiques annoncées et réelles. L’écart entre les deux est interprété non comme un mensonge de la part des interviewés mais comme une volonté de révéler des enjeux sous-jacents à certaines pratiques, certes peu développées. Quant aux pratiques peu évoquées, leur observation a permis de saisir le poids des routines et des pratiques peu valorisées qui leur sont associées.

4Notre objectif est de saisir la tension entre les orientations politiques et ses applications administratives d’une part et les pratiques concrètes et quotidiennes des acteurs de terrain d’autre part. Par cette approche, nous espérons participer à une meilleure compréhension du travail réel des agents, notamment grâce à une réflexion sur les conditions d’émergence et de réalisation de leurs pratiques au vu des outils et des cadres de travail proposés par l’administration centrale. Pour cela, notre propos va se structurer en deux parties. La première présentera les nouveaux dispositifs qui nous sont apparus les plus significatifs des évolutions en cours, et leur impact sur l’organisation des services, les conditions de travail et les outils fournis aux acteurs. Dans un deuxième temps, nous discuterons des pratiques concrètes des conseillers et des différentes stratégies d’adaptation qu’ils développent face à ces changements.

I - Les services de probation sous tension

5De l’avis des acteurs, la juridiction de l’application des peines et le travail des services d’insertion et de probation ont très fortement évolué depuis une décennie, sous l’effet d’une inflation de la production législative et administrative concernant la délimitation de cette juridiction, du domaine d’intervention et des missions des CPIP. Cette évolution, amorcée durant la période 2005-2007 résulte d’une volonté politique de se doter de nouveaux leviers d’action afin de combiner la nécessité de défense sociale, protéger la société des risques de récidive, qui devient l’orientation majeure des politiques pénales actuelles (Garapon, 2010) et celle de gérer les flux carcéraux, lié à la surpopulation pénitentiaire croissante que l’ouverture de places ne parvient pas à juguler. Dans cette perspective, le législateur a développé un ensemble de mesures d’aménagement et d’exécution de peine alternatives à la détention. La multiplication de ces mesures peut s’envisager comme la mise en place d’un continuum gardien (ou continuum de contrôle) (Feeley, Simon, 1992) permettant d’exercer un suivi de surveillance du probationnaire dans la communauté, hors-les-murs de la prison. La gestion et le suivi de ces mesures ont dès lors été confiés aux agents des SPIP de milieu ouvert.

1) La multiplication des mesures : accroissement des compétences ou intensification du travail ?

6Le schéma présenté ci-dessus synthétise l’ensemble des mesures qui leur incombent de la sorte. Ainsi, aux habituelles peines alternatives et aménagements de peine (travail d’intérêt général, sursis avec mise à l’épreuve et liberté conditionnelle, contrôle judiciaire) sont venus s’ajouter la semi-liberté, le placement extérieur et le Placement sous Surveillance Électronique (PSE). Le suivi socio-judiciaire participe de ces nouvelles mesures et recèle un caractère emblématique dans la mesure où il vise les formes compulsives de délinquance qui ont souvent été au cœur des débats médiatiques et politiques autour de certaines affaires criminelles (notamment celles recelant une dimension sexuelle). Il s’agit en effet de mesures nécessitant un suivi à caractère thérapeutique auprès de services médicaux et psychologiques, suivi dont les SPIP doivent assurer le contrôle et la mise en œuvre par l’intermédiaire des médecins coordonnateurs, qui mobilisent les services appropriés à chaque dossier. Il convient d’évoquer également les Programmes de prévention de la récidive (PPR) introduits en sus de l’activité habituelle : ils sont évoqués par l’article de V. Moulin dans le présent dossier auquel nous renvoyons le lecteur. L’ensemble de ces mesures est venu alourdir la charge de travail de ces services qui disposent de ressources humaines relativement stables dans cette période. Cela rend en effet nécessaire une série de contacts avec l’extérieur : médecins coordonnateurs, partenaires divers pour les placements extérieurs (logement) et les semi-libertés (emplois)… Ce d’autant que le nombre de personnes placées sous main de justice (PPSMJ) ne cesse d’augmenter. Il en résulte un traitement différentiel des dossiers et des délais de prise en main de chacune des mesures, que ce soit au niveau du cabinet du juge ou au moment de l’arrivée dans les services.

7Ceci soulève une pluralité de problèmes d’organisation des services, mais également un brouillage de la nature effective des missions des conseillers, compte tenu des différents types de personnes condamnées, de la diversité des mesures ordonnées et de la nécessité de multiplier les partenariats.

8Un surcroît de rationalisation de ce travail et des modes d’intervention est dès lors apparu à l’administration centrale comme une nécessité, ce qui a occasionné le développement d’une série d’instruments de gestion en la matière. Toutefois, un élément additionnel est venu perturber la mise en œuvre de ces changements organisationnels auxquels ont été confrontés les SPIP dernièrement : l’affaire Tony Meilhon qui s’est déroulée à Pornic, en Loire-Atlantique.

2) L’« effet Pornic »

9Rappelons brièvement les faits. En janvier 2011, Tony Meilhon, 31 ans, déjà condamné pour divers délits (mais aucun crime de sang) enlève, tue et découpe en morceaux la jeune Laetitia Perrais, 20 ans, avant de jeter son corps dans un étang. L’affaire, fortement relayée par les médias, émeut toute la France et le président de la République N. Sarkozy : promet des sanctions contre les dysfonctionnements graves des services de police et de justice ayant permis la remise en liberté du principal suspect du meurtre […] Quand on laisse sortir de prison un individu comme le présumé coupable sans s’assurer qu’il sera suivi par un conseiller d’insertion, c’est une faute. Ceux qui ont couvert ou laissé faire cette faute seront sanctionnés, c’est la règle. […] Quand il y a une faute qui conduit à un tel engrenage, nos compatriotes ne comprendraient pas qu’il n’y ait pas de sanction. […] Nous prendrons des mesures pour que les responsabilités soient assumées et que des décisions soient prises. Notre devoir, c’est de protéger la société de ces monstres” (Lenouvelobservateur.fr, 3/2/2011).

10Suite à cela, les syndicats de magistrats et des agents de probation s’insurgent contre leur mise en cause par Nicolas Sarkozy, estimant qu’ils servent de boucs émissaires pour le crime. Condamné à 13 reprises, Tony Meilhon était sorti de prison en février 2010 mais avait purgé depuis 1999 l’intégralité de ses peines, sans réduction, ni libération conditionnelle. Malgré le viol d’un codétenu, il n’était pas considéré comme un pervers sexuel. C’est d’un commun accord avec l’administration du ministère de la Justice que, comme pour plus de 800 autres ex-détenus en Loire-Atlantique, il avait été décidé de le dispenser de sa mise à l’épreuve, qui en théorie l’obligeait à se soigner et à chercher un emploi. Faute d’effectifs, les services de probation pénitentiaire avaient obtenu de limiter le nombre de dossiers par agent à 130 (Lepoint.fr, 28/01/2011).

11Si des « sanctions » ne pouvaient donc être prises, compte tenu de l’absence de faute et de la régularité des procédures précédentes, cette affaire fut cependant l’occasion d’exercer une pression sur les JAP et les SPIP, le ministère exigeant que tous les dossiers soient examinés et que des mesures soient prises si des situations criminelles prévisibles étaient susceptibles d’émerger de l’examen des PPSMJ.

12Dès lors, il n’a plus été question de chercher à déterminer ce qui relevait d’une priorité, mais bien d’envisager tous les suivis comme des priorités. S’il est un point sur lequel l’ensemble des CPIP interviewés est unanime, c’est cet afflux de dossiers non affectés à la suite des événements de Pornic. Ainsi, dans le SPIP enquêté ici, ce nombre de dossiers par conseiller, plus ou moins stabilisé autour de 80-90 avant les événements de Pornic, est monté jusqu’à 130. Il amorce depuis début 2013 une baisse à 100-105 pour la grande majorité des agents. Il en résulte mécaniquement, une hausse des tâches administratives et de la nécessité du rendu compte que nous détaillerons en seconde partie de cet article. Les chefs de service reconnaissent unanimement la dégradation importante des conditions de travail suite à l’affaire Pornic et l’usure professionnelle que cela a pu engendrer :

Je vais vous répondre humainement. Juste après Pornic en fait, on a failli me refuser des congés. Je suis restée un soir jusqu’à 11h à m’acquitter des… Il y a une époque où je restais souvent jusqu’à 21h. Mais avant Pornic parce que on a toujours été en pénurie de cadres. Mais ce soir-là, je me souviens très bien être restée jusqu’à 23h pour avoir mon week-end. Et je ne partais pas avant que l’ensemble de mes dossiers soient affectés… (Chef de service).

13Le contenu qualitatif de certains de ces suivis s’en ressent fortement, selon nos informateurs, en termes de dégradation. Pour l’ensemble des acteurs, qu’ils soient JAP, procureur ou CPIP, il est impossible de répondre aux objectifs fixés dans le cadre des missions des CPIP face à une telle surcharge de travail :

Au vu du nombre de dossiers qu’ils gèrent, les CPIP sont ce qu’ils sont mais ils ne sont pas en mesure de gérer et d’aider suffisamment dans les démarches de réinsertion… On veut favoriser la réinsertion, ce qui est une très bonne chose, mais ça supposerait d’investir des moyens humains dont on ne dispose pas actuellement. Ce sont des mesures que l’on prononce mais sans avoir les moyens de sa politique puisqu’on n’est pas en mesure de les suivre correctement, comme il le faudrait, tant pour épauler les personnes que de réagir rapidement en cas de réel incident. C’est toute la problématique évoquée pour l’affaire de Pornic (Procureur).

14Dans certaines conditions, les suivis se résument à une rencontre, insuffisante pour dégager des axes de travail avec le PPSMJ :

Les gros changements après Pornic, c’est que l’on nous a refilé des mesures qui étaient à la fin, dans trois mois, on nous disait : "Si, si, il faut les voir. Il faut prendre toutes les mesures, voir tout le monde". Et là nous, on disait : "Attendez, en trois mois, qu’est-ce que vous voulez qu’on fasse ?" Alors effectivement, on va les voir en trois mois. On repère une situation critique, effectivement là, monsieur n’est pas du tout inséré. Le risque de récidive, là, c’est plus-plus-plus. Le monsieur, il n’a rien compris. Et on dit au magistrat qu’il faut prolonger. Il nous dit "non, non, pas de non-respect des obligations, donc on archive". Donc si vous voulez, on voit quelqu’un pour faire un état des lieux et on lui dit : "Et bien, bon courage monsieur." Mais au moins, on est couverts (CPIP).

15Une telle affectation systématique et obligatoire de l’ensemble des mesures induit une stratégie de blame avoidance (« éviter le blâme » : Weaver, 1986). Chaque acteur et chaque service tend à se prémunir d’une éventuelle faute professionnelle en cas de récidive d’une PPSMJ dont ils ont en charge le suivi. Pour cela, les documents administratifs stipulant que le dossier est bien affecté, dans les délais légaux, et que les professionnels concernés ont bien tout mis en œuvre pour rencontrer les PPSMJ, deviennent des impératifs professionnels constamment présents à l’esprit des acteurs, ce qu’ils appellent :

Le côté ouverture de parapluie. C’est-à-dire que tout le monde, tous les gens se sont retranchés derrière… Tout le monde a pris conscience que l’on n’était pas protégé. Que ce soient les magistrats ou nous. […] On s’est rendu compte que personne ne peut nous protéger. Je pense que ça a été un gros coup, un vrai coup. Un peu rude. Et donc l’ouverture de parapluie, c’est les gens qui ne prennent plus de décision, les magistrats qui refusent ré-éventuellement un suivi administratif pour de mauvaises raisons parce qu’on peut le refuser pour de bonnes raisons aussi. Les soignants qui sont hyper frileux à faire des certificats sur des soins en disant que voilà, il n’y a pas besoin que les gens se fassent suivre. Dans un peu tous les métiers, indirectement mêlés à ce genre de situation, il y a une ouverture de parapluie (CPIP).

16L’affaire de Pornic a attiré le regard politique et médiatique sur ce problème. Cela a amené la Chancellerie à proposer au TGI observé par cette étude un « contrat d’objectif » visant à conférer provisoirement des moyens supplémentaires afin de résorber le retard accumulé dans le traitement des dossiers, « tentative de maîtrise des flux de dossiers » (Gautron, 2014) qui a impliqué l’ensemble des acteurs de la chaîne de l’exécution des peines : cet objectif a partiellement été tenu, ce qui a permis de ramener le quota de dossiers à l’étiage mentionné précédemment.

17Au-delà de la réaction dans l’urgence des politiques face à ce fait divers (Lipsky, Smith, 2011, il n’en reste pas moins que l’on peut identifier un « effet Pornic » qui vient cristalliser la pression qui s’exerce sur les SPIP en termes d’intensification du travail et de stratégie de protection. Outre la transformation quantitative de l’activité (consacrer moins de temps à une quantité supérieure de dossiers), il en résulte un infléchissement accru vers un objectif de « prévention de la récidive » et de contrôle des probationnaires au détriment d’une approche en termes d’insertion, qui implique de sélectionner les cas prioritaires en la matière et d’y consacrer un temps plus important. Cette inflexion dans le contenu de l’activité induit également une transformation dans la manière de considérer les dossiers de manière générale : les objectifs d’insertion s’appuient sur des éléments de personnalité sociale et psychologique des personnes sous main de justice, en termes de liens familiaux, d’accès au logement et d’employabilité notamment. La quantification du travail autour de flux plus que de cas à traiter amène à considérer davantage la nature des infractions et des comportements des condamnés dans ce cadre, car le risque (quantitatif) de récidive renvoie implicitement à cette dimension.

3) Le DAVC, instrument de réforme de la pratique professionnelle

18Cette dimension est d’ailleurs celle qui a habité les politiques publiques dans ce domaine, autour de la notion de « criminologie » progressivement introduite comme élément central venant désigner la compétence prêtée aux conseillers. La manifestation la plus significative de cette stratégie renvoie à la production par l’administration pénitentiaire d’un instrument d’action publique venant cadrer l’activité concrète et quotidienne des CPIP : le « Diagnostic à visée criminologique » (DAVC). Il s’agit de décliner dans un document type les éléments d’évaluation des personnes présentées au SPIP, dans le cadre de l’entretien liminaire avec elles.

19Son objectif est double : servir de base pour chaque conseiller afin de cerner la situation de la PPSMJ et apporter une réponse qui lui soit adaptée, mais aussi d’informer une base de données et partant, de rationaliser l’activité des services en offrant des réponses communes à des situations équivalentes.

20Le DAVC comporte dès lors un double ressort potentiel : régime de vérité et méthode d’ordonnancement de l’activité des services et des agents (Simon, 1988). Le premier est lié à la criminologie en tant qu’elle fournirait des instruments de technologie issus des sciences humaines (et singulièrement de la psychologie cognitive) pour définir les caractéristiques des individus au regard de leur comportement criminel. Le second participe d’une tendance à réduire la marge d’appréciation des professionnels confrontés à chaque dossier pour y effectuer un diagnostic spécifique et définir une réponse adaptée à celui-ci. La « visée criminologique » participe clairement de cette conception actuarielle (Harcourt, 2007) de la « prévention de la récidive », qui associe les risques de récidive d’un individu à ses actes passés, en fonction de traits « criminogènes » par référence à ce qui serait observable dans les statistiques au sein d’une population.

21Cette approche réduit de la sorte la capacité de traiter la personne en tant que porteuse, non d’une série de traits statistiques, mais d’une rationalité spécifique combinant de multiples paramètres sociaux et psychologiques. Dans cette perspective, que privilégient la plupart des CPIP, la « prévention de la récidive » s’inscrit dans une intervention adaptée qui associe capacités personnelles des probationnaires, prise en charge et suivi, offre de ressources extérieures, etc. Dans ce cadre, la compétence des CPIP consiste précisément à établir cette adéquation à la personne sans être contraint par des catégories prédéfinies.

22Aussi les conseillers sont-ils pour la plupart réticents vis-à-vis d’un instrument qui entame sur leur compétence autonome, et qui vient à contre-courant de ce qui constitue leur dynamique d’approche orientée vers l’évaluation des éléments de personnalité favorisant l’insertion plutôt que vers les aspects criminels qu’ils rechignent à envisager, pour diverses raisons.

Je n’ai rien contre la criminologie. [rires]. Ce qui me paraît être un détail plutôt important pour la suite de ce que je vais vous dire. Je n’ai rien contre la criminologie à tel point que j’étais ravie quand la circulaire était sortie, qu’il y aurait un travail de criminologie. J’ai étudié, un peu, ça reste très vague, la criminologie… [...] Et je n’ai rien contre, bien au contraire. Mais s’agissant du DAVC, alors là, on est complètement sur autre chose. [...] En tant que jeune professionnelle, je l’attendais, le DAVC. J’étais très contente que ça soit fait, que ça arrive et que ça soit proposé. Et il est arrivé. Et là, ça a été un grand questionnement parce que l’on nous dit que nos suivis sont centrés sur la personne. Très bien. Sauf que quand on prend le DAVC, on s’intéresse à la personne en étape trois sur cinq. Étape un, c’est le casier judiciaire, c’est ça. Donc on est sur ce qu’il a commis. Pas sur la personne. Or, tous les rapports, notamment les miens, ne commencent pas du tout par la condamnation mais par sa situation, sur la situation sociale, familiale, professionnelle, école, formation, tout ça. Ensuite seulement, on arrive à la mesure et aux faits. Donc moi j’ai été très gênée là-dessus. J’ai été très gênée là-dessus parce qu’on a affaire à une personne, pas sur les faits qu’il a commis, à une personne qui a commis ces faits, mais quand même une personne dans un premier temps. Quand on commence d’emblée avec le casier judiciaire, ça peut être une manière de faire. Mais vous allez être influencé. [...] Je sais que quand on parle à l’extérieur, ça peut être un peu troublant : ‘‘ah bon, vous suivez la personne mais vous n’avez même pas regardé le dossier ?’’ Eh bien non, il y a des fois non. Alors je regarde la cote, [et] si vraiment je vois un très gros dossier avec quelque chose d’hypersensible, je vais aller regarder un petit peu ou je vais demander. [...] Quand on arrive avec tout le dossier en tête, tout le casier en tête, tous les faits en tête, on ne voit pas la personne (CPIP).

Le DAVC, très clairement, moi je suis contre. J’aurais peut-être dû vous le préciser, je ne sais pas si ça a un intérêt ou pas mais je suis syndiquée également. Donc j’ai un positionnement, la position syndicale qui est contre où l’on refuse cet outil qui ne nous a pas… où l’on n’a absolument pas collaboré, où l’on n’a absolument pas demandé notre avis. Ce n’était absolument pas de notre demande. [...]. Ça supprime une très grande partie de l’analyse que l’on peut avoir. Ça ne répond aucunement aux demandes des magistrats et ça ne les éclaire en rien sur notre travail, enfin, sur les probationnaires et leurs évolutions. Matériellement, il est très mal fait aussi. [...] Les items qui sont demandés sont quand même assez subjectifs, sur les critères de la dangerosité, on revient toujours à ça. On n’est pas des criminologues. D’abord, qu’est-ce que la criminologie ? Je pense qu’il doit y avoir un débat d’idées autour de ça (CPIP).

  • 4 Sur le caractère indispensable de la confiance pour élaborer la relation professionnelle, cf. Milbu (...)

23On pourrait voir dans une telle résistance à la mise en application du DAVC une posture idéologique et syndicale, qui s’inscrirait en opposition et en désapprobation avec une politique gouvernementale antérieure au changement politique de 2012 et relayée par l’Administration pénitentiaire (AP). La lecture attentive et comparée des entretiens montre que cette résistance s’appuie sur des considérations davantage pragmatiques qu’idéologiques. En effet, interroger d’emblée l’usager, comme le suppose le DAVC qui se présente comme un guide d’entretien pour les conseillers lors de la prise de contact avec lui en vue d’établir un « diagnostic », sur les raisons de sa condamnation ne permet pas de positionner la relation avec lui sous un augure très positif, dans la mesure où le conseiller apparaît alors comme un agent de l’institution qui le condamne plutôt que comme un agent qui l’assisterait. Une telle stigmatisation initiale constitue un lourd handicap pour établir la confiance dont le conseiller aura besoin pour responsabiliser le probationnaire dans le suivi dont il fera l’objet4. Évoquer d’emblée son avenir, ses projets, sa famille et les moyens d’améliorer son sort fournit une base nettement plus conforme à cet objectif, les faits à l’origine de la condamnation n’ayant guère d’incidence sur l’élaboration d’un parcours d’insertion.

24Mais au-delà de ces considérations pratiques, l’une des locutrices juge aussi implicitement que le DAVC vient contrecarrer les principes mêmes de sa compétence : « on a affaire à une personne », et on ne veut pas se centrer « sur les faits ». La fin de l’extrait indique que l’évaluation de la « personne » risque même d’être faussée par la connaissance des faits, que le conseiller peut regarder plus tard (avec le dossier, « on ne voit pas la personne »). Cette mise en tension, fortement accentuée dans les propos des interviewés, montre que le DAVC est perçu comme un levier potentiel pour faire évoluer le travail des CPIP d’une fonction d’accompagnement social vers une fonction de contrôle des obligations de probation. Volens nolens, le DAVC est venu cristalliser de la sorte la tension insertion/probation qui constitue les deux volets de la fonction des CPIP qu’ils considèrent comme relevant d’une même logique, où la probation est tendue vers l’insertion. Si les concepteurs du DAVC n’avaient pas une telle intention de basculement vers la fonction de probation, le fait d’avoir positionné les éléments relatifs au casier judiciaire en premier lieu sur le document a nettement contribué à induire une telle interprétation.

La seule chose que je peux vous dire ici, c’est que c’est énormément disparate. C’est-à-dire que personne ne fait tout à fait le même style d’écrits. [...] Ce que je peux vous dire aussi, c’est que le DAVC, ou la façon de construire un rapport en tenant compte, en croisant l’effet, l’histoire de la personne, son casier, en croisant toutes ces données-là, c’est ça qui est très intéressant. Peu importe qu’il y ait une forme donnée par le DAVC, qu’il y ait une forme de rapport, c’est ça qui est intéressant. C’est réaliser une analyse en croisant tous les facteurs. Donc, certains le font via le rapport, et c’est vrai que ça suffit, mais d’autres ne le font pas. Donc, le DAVC [...] pourrait permettre d’unifier les pratiques (Chef de service SPIP).

Je faisais [le DAVC] durant mon année de stagiaire mais depuis, j’avoue que je l’ai remplacé par la fiche diagnostic. D’une part parce qu’elle nous prend moins de temps et il faut quand même prendre ça en considération et d’autre part parce que j’ai toujours préféré faire un rapport complet que remplir les items d’un DAVC. Après, ce que je trouvais intéressant dans le DAVC, c’est justement d’avoir tous ces items sous les yeux, car souvent, certains peuvent passer à l’as. Sauf que, c’est tellement saccadé que je trouve que le rendu global rend mal compte de la personne et même des entretiens. Dans mes rapports, je vais mettre en lumière certains aspects qui ne vont pas apparaître dans le DAVC de manière très visible (CPIP).

  • 5 Sur ce processus général d’exocontrôle des compétences professionnelles, voir Boussard, Demazière, (...)

25La seconde dimension ayant amené les réticences face au DAVC tient principalement dans la standardisation des pratiques des conseillers, rapportée par les propos de cette chef de service : elle contribuerait à amenuiser la capacité d’autonomie professionnelle et prudentielle (Champy, 2009) des conseillers en imposant une source exogène à l’organisation de leur travail et aux choix qu’ils opèrent5. Surgit ainsi la crainte d’être réduits à des agents de probation à l’américaine (« avec un uniforme » dit un conseiller) réduits à contrôler la bonne exécution des obligations auxquelles sont soumis les PPSMJ avec cette désappropriation des critères d’appréciation et de discrétion, propres à la fonction d’insertion dont le contenu reste fort difficile à formaliser, à codifier et à inscrire dans une protocole prédéfini. La ligne tracée entre les faits criminels et les obligations probatoires par la référence « criminologique » se prête bien plus aisément à la standardisation du travail que les tâches d’accompagnement en vue de l’insertion, dont la pâte reste résolument molle.

26Aussi le recours au DAVC est plutôt abandonné dans les services de probation du territoire observé. Non seulement il a fait l’objet d’un boycott par certains conseillers, au titre d’une opposition de principe, mais aussi d’un évitement de la part des autres pour des raisons qu’ils évoquent dans leurs propos. De son côté, la « hiérarchie » semble avoir été peu insistante et ce surtout dans la période postérieure aux élections présidentielles de 2012, où les instructions ministérielles semblent être restées en suspens sur cette question.

27Le DAVC est apparu comme l’augure le plus évident d’une crainte de faire basculer des fonctions historiques de travail social vers celles de contrôle des obligations et de gestion des risques de récidive dont la « criminologie » est le creuset en termes de technologie actuarielle. Cette tendance de l’évolution ne peut être considérée comme un simple fantasme paranoïde ou invraisemblable car un tel processus s’est bien produit aux États-Unis ou au Royaume-Uni (Harcourt, 2007 ; Mair, Burke, 2012).

28L’évocation que nous venons de faire des évolutions auxquelles sont soumis les SPIP et leurs agents concerne les cadres qui sont posés par les politiques publiques et élaborés par l’administration pénitentiaire, voire le ministère de la Justice. Les effets faisant suite à l’intervention présidentielle liée à l’affaire Tony Meilhon constituent un indicateur du caractère politique de l’orientation générale qui sous-tend ces transformations. Celles-ci semblent suivre la double logique de rationalisation du travail, qui s’inscrit dans un mouvement plus vaste de managérialisation de la justice pénale (Vigour, 2006) et de définition actuarielle et criminologique de l’intervention en matière d’insertion et de probation. Qu’en est-il de la réalité des pratiques et des compétences des CPIP dans ce contexte ?

II - Les activités des conseillers : pratiques et stratégies

29La définition de l’action publique qui est la nôtre ici ne se résume pas aux orientations des politiques publiques mais elle inclut la manière dont l’activité professionnelle donne corps à ces orientations. Ceci renvoie à une démarche qui ne consiste pas simplement à les mettre en œuvre mais plutôt à les adapter ou à y résister, répondant à une logique professionnelle qu’il est intéressant de saisir ici en portant le regard sur les pratiques et les compétences des conseillers.

1) De l’entretien au suivi : l’enjeu de la rationalisation des prises en charge

30L’outil principal mobilisé par les agents qui structure leurs activités quotidiennes (principalement celles de guichet et prudentielles) et autour duquel se satellisent les autres tâches à accomplir prend la forme d’un entretien duel avec les PPSMJ. En ce sens, les CPIP sont bien des « professionnels de la relation » (Demailly, 2008).

31Les entretiens individuels s’inscrivent dans le cadre du suivi d’une mesure judiciaire. Ils doivent donc respecter une certaine procédure pénale qui détermine un rythme judiciaire. Or, ce travail d’organisation des suivis en fonction du type de mesures mais aussi des différentes tâches des agents ne va pas de soi. Ainsi, les nouvelles recrues rencontrent souvent des difficultés à organiser leur planning :

J’avais aussi tendance à me dire que je devais tenir les délais de 4 semaines pour les convocations et que si quelqu’un ne venait pas à un entretien, je devais le reconvoquer très rapidement et petit à petit, les créneaux que je bloquais pour les rencontres partenaires, les placements TIG et les rapports finissaient par se remplir et ça devenait ingérable (CPIP).

La difficulté pour moi, c’est de gérer au mieux mes suivis, de réussir à faire des suivis de qualité et non pas des suivis à la chaîne. Moi, j’ai des difficultés de par mon inexpérience mais aussi la rapidité, j’ai du mal à tenir les délais. Alors là, après, c’est la gestion de l’agenda qui est difficile, entre ceux qui ont un suivi normal, ceux pour qui on envisage un suivi administratif ou espacé, les nouvelles affectations qu’il faut rapidement convoquer, etc. (CPIP).

32La première échéance fixée aux CPIP se situe à la date de trois mois après le début de la mesure, date à laquelle ils doivent transmettre aux magistrats une « fiche diagnostic ». Cette fiche doit permettre de proposer un type de suivi en fonction de la situation de la personne. Or, ce délai semble pour beaucoup trop court pour disposer d’informations suffisantes à la rédaction d’un rapport :

Au niveau des délais, et notamment pour les fiches diagnostic, des fois il y a eu à peine un entretien avec des choses pas encore consolidées donc dans ces cas-là, je diffère un peu. [...] Bon, c’est à nous de nous adapter et là-dessus, on doit être très autonome dans notre travail (CPIP).

Très honnêtement, on nous l’a demandé en quatre mois, ça se fait généralement en six ou huit mois. Parce que tout simplement, c’est difficile. Déjà de voir trois fois en quatre mois, c’est pas mal. Alors sur de nouveaux dossiers, c’est lourd, ils ne viennent pas pendant deux, trois convoc’. Il faut accrocher le wagon, ça met parfois un peu de temps (CPIP).

33L’organisation des suivis en termes d’échéances et d’objectifs intermédiaires relève donc d’une pratique individuelle, bien souvent fondée sur l’expérience des agents. Elle est de fait très hétérogène et respecte rarement les délais légaux. Cette capacité d’adaptation ne constitue pas pour autant une déviance mais au contraire un élément de compétence dans la mesure où il s’agit d’adapter le suivi et les objectifs de la mesure tels que fixés par la juridiction, aux contraintes inhérentes aux caractéristiques sociales et psychologiques du probationnaire et au contexte de la mesure. Toutefois, une telle hétérogénéité et les retards constituent un problème pour l’administration centrale, soucieuse de rationalisation de l’activité des services et d’harmonisation de ces activités sur l’ensemble du territoire.

34Pour répondre à cela, l’AP a proposé un nouvel outil : la segmentation des suivis différenciés. Cette « segmentation » doit permettre de ventiler les dossiers et d’organiser les suivis en fonction de critères de priorité liés principalement au risque de récidive. Les « segments » correspondent à des types de suivi différenciés selon les caractéristiques des probationnaires, notamment établies grâce aux critères issus du DAVC en tant qu’instrument de leur évaluation. La répartition des mesures par segments a été expérimentée dans certains services. Cette orientation se voulait plus aboutie et précise que la typologie de suivi utilisée par la majorité des services. Voici le dispositif présenté par un chef de service :

Les suivis différenciés, c’est ce avec quoi on travaille, tout le monde en gros. Il y a les suivis intensifs, suivis espacés et suivis administratifs. Après, ça peut des fois changer d’appellation mais dans l’ensemble… Mais la segmentation, c’est autre chose. La DAP n’a pas encore rendu sa version définitive sur la révision de la segmentation. Mais les expérimentations qu’il y a eu sur la question, c’était cinq segments. Alors, [segment 1] : "PPSMJ demandant un suivi régulier mais ne nécessitant pas un accompagnement de l’évolution de l’individu". C’est-à-dire que la personne, il faut juste la cadrer, faire du rappel à la loi. On estime qu’il n’y a pas besoin d’un accompagnement sur l’évolution. C’est contrôles et surveillances, faible enjeu d’accompagnement de l’évolution de la PPSMJ. Segment 2 : on a diagnostiqué une PPSMJ et le potentiel d’évoluer grâce à l’accompagnement du SPIP, d’une part et dont la durée de prise en charge est inférieure à 6 mois. Ce qui nécessite une organisation particulière de l’accompagnement pour en maximiser l’impact sur un délai court. […] Segment 3 : on diagnostique une PPSMJ et elle aussi évoluera vers l’accompagnement du SPIP et dont la durée de prise en charge est supérieure à 6 mois pour les personnes non détenues, qu’elles soient en aménagement de peine ou suivies des suites à une mesure restrictive de liberté. Quelle que soit la mesure, c’est une mesure longue [et] une prise en charge comprise entre 6 et 24 mois. […] Ensuite, segment 4 : PPSMJ ayant un faible potentiel d’évolution grâce à la seule action du SPIP et compte tenu de la problématique médicale et psychologique entravant l’accompagnement de l’évolution, quelle que soit la durée de la prise en charge. Donc là, on peut espacer et donner le relais. Ça peut être le relais de l’hôpital psychiatrique. Et enfin, le segment 5, qui lui ne concerne que le milieu fermé : c’est une PPSMJ demandant un accompagnement spécifique lié à une prise en charge en détention d’une durée réelle ou estimée supérieure à 24 mois (Chef de service).

35L’administration pénitentiaire n’a pas encore validé la généralisation de l’organisation des suivis par segments, les régimes de suivis font l’objet d’un ajustement local, puisque les orientations de l’administration ont pour l’heure un statut infra-normatif, qui laisse donc une grande place à l’adaptation des SPIP territoriaux. Pour ce qui le concerne, le SPIP étudié distingue : le suivi administratif (très léger, une simple vérification des obligations judiciaires), le suivi espacé (une convocation pour un entretien avec le CPIP une fois tous les 3 mois) et le suivi soutenu (convocation tous les mois). Assez souples, ces différents régimes contraignent peu les agents dans l’organisation de leur planning d’entretiens et dans leurs échéances de rédaction des rapports.

36Il n’en reste pas moins que ce projet, précédé par le DAVC qui a été plus ou moins mis en œuvre, est ressenti comme un cadre plus général de rationalisation de l’activité de l’insertion et de la probation, portant principalement sur l’un des registres majeurs d’appréciation des conseillers, et qui constitue l’élément de base de leur compétence professionnelle : l’évaluation des capacités d’insertion des personnes qu’ils ont en charge, qui se réduit tendanciellement de la sorte au risque de récidive qu’elles présentent.

2) De l’évaluation à la personnalisation

37Les entretiens individuels permettent tout à la fois de contrôler le bon respect des obligations auxquelles sont soumis les PPSMJ (activités de probation), de les aider et de les accompagner dans différentes démarches d’insertion (insertion sociale) et de réussir à appréhender finement la situation des probationnaires pour en rendre compte aux JAP et ainsi les soutenir dans leurs prises de décisions (activités prudentielles). L’outil entretien tel que les professionnels le mobilisent, offre donc la possibilité de se situer à la croisée des différents registres d’action dans lesquels ils doivent se situer.

38De l’avis même des acteurs, le registre de surveillance et donc les activités de probation prennent une part de plus en plus importante de leurs tâches quotidiennes. Les observations réalisées auprès d’agents de milieu ouvert des pôles généralistes corroborent empiriquement cette idée.

  • 6 À l’exception des premiers entretiens où pour cette prise de contact, les agents présentent leur rô (...)

Compte rendu d’observation
L’action liminaire des agents durant les entretiens6 consiste à demander aux PPSMJ tout un ensemble de documents, variables selon les obligations auxquelles ceux-ci doivent se soumettre, afin de les consulter. Un des premiers réflexes des probationnaires suppose également de présenter les documents aux CPIP ou, s’ils ne les possèdent pas, de justifier cette absence. Il apparaît que la plupart des probationnaires aient bien intériorisé le rôle professionnel des CPIP comme des agents dont le travail est d’examiner et de contrôler, via les documents et attestations adéquats, le bon respect de leurs obligations judiciaires.
La suite des entretiens donne invariablement à voir la même scène : le CPIP se lève, muni des documents transmis par la PPSMJ, puis laisse ce dernier seul dans la salle d’entretien pour se rendre dans la pièce de photocopie. Il en revient, quelques minutes plus tard, documents en main, remet les originaux au PPSMJ, auxquels il ajoute souvent la convocation pour le prochain entretien. Si beaucoup de documents manquent, le CPIP peut indiquer sur la convocation la nature des pièces qu’il faut impérativement apporter lors du prochain entretien.
Dans les cas où des pièces sont manquantes ou encore lorsque le discours de la personne laisse apparaître des indications d’une entrave à certaines obligations ou interdictions, les conseillers invoquent le droit pour rappeler la nature judiciaire de ces contraintes. Les CPIP évoquent alors explicitement l’idée que l’absence de tel document peut impliquer une évolution de leur situation pénale (révocation de sursis, non proposition d’aménagement de peine, etc.).

39Dans le type de situation évoquée supra, les conseillers se réfèrent à la figure du magistrat et soulignent qu’ils sont susceptibles de ne pas avoir d’autre choix que de signaler aux JAP les manquements aux obligations. Il s’agit donc bien là d’un positionnement en référence principale à la probation, qui présente ici un intérêt manifeste d’un point de vue pratique : il permet au CPIP de se positionner en tant que professionnel intermédiaire entre le magistrat et le justiciable, entre l’institution justice et l’usager, avec tout ce que cela offre ensuite comme marges de manœuvre et comme possibilités de stratégie vis-à-vis des deux acteurs ainsi distanciés. De fait, ils incarnent bien à cet instant un agent de guichet qui met en œuvre un pouvoir institutionnel qui acquiert alors une dimension discrétionnaire : celle de transmettre ou non des informations aux magistrats qui ensuite prendront les décisions adaptées. En effet, les juges accordent volontiers cette capacité d’appréciation aux CPIP dans la mesure où ils n’ont pas la possibilité matérielle d’absorber des signalements systématiques : les conseillers fonctionnent comme des filtres fort précieux pour eux. Dans la progression du suivi, cette attention envers les obligations auxquelles sont soumis les PPSMJ s’étiole peu à peu à mesure que le justiciable donne à l’agent des gages de confiance :

Quand on rencontre une personne pour la première fois, nos intentions, ça va aux obligations qui ont été décidées. Après, il est possible aussi que l’on rencontre quelqu’un où des obligations sont totalement respectées et du coup, tant que les obligations sont respectées ou, tout du moins, que la personne fait tout pour les respecter, c’est vrai que notre attention peut être portée sur un autre aspect (CPIP).

40Les obligations font également l’objet d’une réinterprétation des CPIP. Ils disposent ici d’une marge discrétionnaire pour attribuer plus ou moins d’importance à telle ou telle obligation, en fonction de leur représentation de la situation du probationnaire mais aussi de son comportement et de « sa bonne volonté » : 

Il y a le respect du rendez-vous, le respect des obligations et puis voir aussi où est la bonne volonté de la personne que l’on rencontre. Parce que c’est vrai que l’on ne va pas traiter pareil les obligations. En particulier les indemnisations de la partie civile, évidemment que l’on tient compte de la situation financière de la personne. Et l’on ne va pas traiter pareil le non-respect des obligations finalement, selon la situation personnelle. Selon le délit aussi parce que c’est vrai qu’il y a une attention particulière des juges sur tout ce qui est agression sexuelle, tout ce qui est sur les mesures de suivi socio-judiciaire. Ça, c’est vraiment une mesure sur lesquelles les juges sont assez vigilants (CPIP).

41Outre le côté probatoire, les entretiens remplissent deux autres fonctions pour les agents. Ils leur permettent de répondre à des questions ou des difficultés pratiques concrètes dans la perspective des objectifs d’insertion. Mais ces entretiens sont également l’occasion pour les CPIP de recueillir une quantité importante d’informations afin qu’ils puissent, par la suite, rendre compte de leur avis sur la situation du probationnaire au magistrat. Outre les moments introductifs et conclusifs orientés autour de la récupération des documents obligatoires, les entretiens contiennent un temps de discussion durant lequel CPIP et PPSMJ échangent des informations sur la situation sociale, professionnelle et sanitaire de ce dernier. Ici, ce n’est pas tant le contenu des informations qui semble important, mais plutôt la position que le probationnaire adopte face à l’agent et vis-à-vis des événements, positifs ou négatifs, qu’il vit. Les conseillers observent leur comportement en situation. Que le probationnaire ait réussi à obtenir un contrat de travail ou à entamer une formation importe moins, en définitive, que ce que le CPIP perçoit de sa véritable motivation, comme témoignage de « sa bonne volonté ».

42Il s’agit là d’une capacité d’appréciation évaluative de la personne suivie, permettant d’effectuer le travail d’adaptation de la mesure et d’en favoriser la réussite dans la mesure des caractéristiques du probationnaire et de ses potentialités. Cette forme de compétence évaluative comporte une dimension très qualitative, fondée sur l’expérience et des critères fins et peu formalisés. Elle repose à la fois sur une technique de connaissance des situations et des possibilités existantes et sur une éthique de la conception du suivi postpénal, orientée davantage sur un objectif d’insertion des personnes suivies que du contrôle des risques objectifs et quantifiables de récidive.

43C’est cette compétence que le DAVC est venu percuter en plaçant l’évaluation avant le suivi proprement dit (et non au fil de celui-ci) et en lui conférant la forme d’un diagnostic objectivant et quantitatif qui intègre la dimension criminologique, liée à la nature des comportements infractionnels.

  • 7 Le logiciel Application des Peines, Probation et Insertion a été déployé dans les SPIP à partir de (...)

Ce qui manque le plus au DAVC, c’est cet espace de ressenti que l’on trouve dans nos rapports… Alors que dans un rapport, on peut le matérialiser, mettre un peu de ressenti, de subjectif, même s’il faut évidemment faire attention aux mots qu’on utilise ou… Mais après, chacun organise ses rapports selon sa sensibilité… Même s’il y a un canevas un peu organisé dans APPI7 où chacun fait quand même un peu comme il a envie… (CPIP).

44La prééminence d’une telle démarche s’explique largement par un déficit d’informations dont disposent les conseillers. Que ce soit sur la situation pénale de la PPSMJ ou sur son suivi médical, thérapeutique et/ou psychologique, il est très fréquent que les agents ne disposent d’aucune information objective et formalisée car le dossier ne leur est pas encore parvenu du tribunal ou de la maison d’arrêt ou de manière incomplète. Ainsi, lors d’une observation l’agent, questionnant le probationnaire sur le dédommagement des parties civiles, s’est vu répondre que cette démarche avait déjà été engagée durant la période d’incarcération, alors que le CPIP et le PPSJM se rencontraient pour la troisième fois : cette information n’avait jamais été évoquée, ni précisée dans aucun des documents transmis à l’agent.

3) Des effets de l’activité bureaucratique

45Que les agents évoluent en milieu fermé ou en milieu ouvert, ils doivent rendre compte de leurs suivis auprès d’un magistrat. Pour cela, ils rédigent des rapports écrits, argumentés et circonstanciés, dans lesquels ils rendent un avis aux magistrats. Cet avis peut s’exprimer autour de différents éléments : une aide à la décision en réponse à une demande exprimée par les PPSMJ, un signalement d’une atteinte aux obligations judiciaires, une proposition d’aménagement de peine, etc. En éclairant de la sorte la décision du juge, les CPIP contribuent à la personnalisation de la mesure pénale, en conformité avec l’esprit de la loi et l’idée d’un parcours individualisé de l’exécution des peines.

46La rédaction des rapports est un exercice pour lequel on constate une très forte hétérogénéité des pratiques. Certains agents ont besoin de plusieurs temps différenciés de travail, d’autres les écrivent d’une traite dans l’urgence. Certains se servent de notes manuscrites, d’autres uniquement de leurs souvenirs ou des informations présentes sur le logiciel APPI, etc. Mais s’il existe un point d’accord sur l’objet « rapport », c’est autour de la trame et des différents items qui le structurent. Dans leur grande majorité, les éléments contenus dans les rapports à destination des magistrats renvoient encore aujourd’hui à des critères socio-pénaux, intuitifs et relevant d’une construction juridique, plus orientés vers l’employabilité de la PPSMJ que vers la prédiction de son éventuelle dangerosité.

47Ils associent critères sociaux (sexe, âge, situation matrimoniale, formation, situation professionnelle, logement, etc.) et données juridiquement construites qui regroupent le type de délits commis, la situation pénale (premier délit, récidive ?), le type de mesures prononcées et l’ensemble d’obligations judiciaires imposées par le magistrat. Ces différents éléments entrent tous en ligne de compte. Cependant, ils sont minorés, ajustés, relativisés en fonction d’autres éléments qui relèvent eux d’une intuition difficilement objectivable. C’est ici que se niche l’essence de l’expertise du CPIP (Trépos, 1996 ; Dubar et al., 2011), une expertise reposant sur l’expérience accumulée par la pratique quotidienne (Sennett, 2009), qui s’exprime dans ce qu’il ressent lors d’un entretien et qui dessine l’esquisse d’une crainte ou d’un espoir quant à l’avenir de la PPSMJ.

En général, il y a une logique dans l’écrit. C’est-à-dire que s’il y a un type qui a un casier long comme le bras, on va peut-être commencer par la situation pénale avant d’avoir une vision un peu claire sur là où il en est. Il y a des gens, je vais peut-être même ne pas en parler de la situation pénale parce que ce serait une erreur de ma part. [...] Un pédophile qui vous dit qu’il aime les enfants vraiment, vraiment, vraiment, on ne va pas passer trois plombes sur la situation pénale. Voilà, on va en parler une fois, [...] et après, on passe à autre chose. Et là, ce sera un fil qui aura un sens. [...] : il y a un certain ordre, il y a une certaine logique dans les écrits. Alors, certains écrits permettent d’être complètement structurés. (CPIP).

48L’augmentation de l’activité bureaucratique est largement soulignée par les personnels des SPIP : elle se traduit par une multiplication des rapports que les CPIP sont amenés à rédiger. Ceci s’explique par l’obligation renforcée de traiter tous les dossiers qui leur parviennent et à y apporter une réponse administrative sinon effective, selon le processus décrit supra comme suite à l’affaire de Pornic. De même, les fonctions liées au Placement sous surveillance électronique (PSE, quelle qu’en soit sa forme procédurale) induisent de rédiger et de suivre des rapports d’incidents quand ceux-ci surviennent :

[Les conseillers] ont l’impression qu’on leur demande de plus en plus. Donc, plus de rapport d’incident, plus de rapport de fin de mesure. Et encore ici, ils ne le font pas mais, ils en ont des rapports trimestriels qui existaient aussi. [...] Maintenant, c’est un diagnostic à trois mois et après, un rapport par an si la mesure dure plus d’un an. Mais là ce sont les textes. (Chef de service SPIP).

49Cette intensification du travail bureaucratique contribue à rogner sur le suivi des usagers qui nécessitent un investissement spécifique. Les CPIP indiquent en effet qu’ils n’ont plus guère la possibilité de se rendre « sur le terrain », au domicile ou au travail des personnes qu’ils ou elles suivent, pour saisir les problématiques concrètes et apporter des solutions. Dès lors, le travail de suivi tend à se traduire en une activité d’accompagnement. Celle-ci consiste à élaborer avec l’usager un projet et mettre en place des moyens pour le réaliser (hébergement, formation, emploi, lien familial...), l’usager jouant un rôle décisif dans le processus, qui implique sa « responsabilisation », selon le vocabulaire officiel, fort répandu dans le discours sociopénal depuis quelques décennies (Digneffe, Moreau, 2006 ; Milburn, 2009). Cette pratique peut se dérouler à partir du bureau du conseiller. Mais certains cas, pour lesquels le processus de « responsabilisation » est certainement plus compliqué que pour d’autres, nécessitent un suivi plus rapproché, que les conseillers n’ont guère la possibilité d’assurer. Le travail à réaliser autour des placements extérieurs, par exemple, suppose un investissement dans le suivi qui paraît aujourd’hui démesuré au vu de l’ensemble des tâches assignées aux CPIP.

50Dans cette perspective, la dimension éducative de l’intervention des SPIP – visant directement l’insertion et la resocialisation – est largement déléguée à des prestataires extérieurs : travailleurs sociaux des centres d’hébergement ou familiaux, conseillers de pôle emploi, etc.:

Je me suis vraiment vue comme facilitateur d’échanges entre les partenaires. C’est-à-dire orienter et vraiment accompagner ceux qui en ont besoin. Le problème c’est que l’on se rend compte que dans le [département], il y en a beaucoup qui ont besoin d’être accompagnés. Et que l’orientation, ça ne suit pas toujours. Et en plus derrière, les partenaires sont submergés. (CPIP).

La plus grande partie du travail social qui est fait, c’est le coup du diagnostic et du travail après en collaboration avec le partenariat. Ce n’est pas uniquement parce qu’on ne sait pas le faire, ce n’est pas parce que l’on n’a pas le temps, c’est aussi parce que l’idée, c’est que, une mesure de justice, elle est dans le temps et c’est que l’idée que les gens sachent se servir des ressources qui existent dans le droit commun pour pouvoir se démerder. Donc, c’est ça aussi l’idée d’orienter tout le temps vers l’extérieur, vers ce qui est accessible quand on ne sera plus là. (CPIP).

4) Le lien avec des partenaires extérieurs

51Les conseillers doivent donc développer des ressources en termes de capacités d’initiative et d’innovation locales. En effet, des mesures telles que le Sursis avec mise à l’épreuve (SME), le Travail d’intérêt général (TIG), la liberté conditionnelle ou le placement extérieur nécessitent parfois ou toujours (pour le TIG ou le PE) l’intervention d’un acteur extérieur, qui peut être un service d’une collectivité locale ou un service associatif. Quant au suivi socio-judiciaire, il suppose l’intervention de personnels et de service de soins. Dès lors, la nécessité d’entretenir un régime relationnel continu afin que le SPIP, son activité et ses besoins soient identifiés par les multiples partenaires possibles sur un territoire assez large suppose des contacts réguliers en surcroît du traitement des dossiers individuels, voire des réunions. Le territoire du service est subdivisé et réparti par CPIP, ce qui permet à chacun de réduire le nombre d’interlocuteurs.

52Les agents doivent donc réussir à tisser des liens, mais d’après eux, ils ne disposent pas du temps nécessaire à de tels échanges. Certains dispositifs de politique locale, tels que les Conseils Locaux de Sécurité et de Prévention de la Délinquance (CLSPD), constituent des espaces dédiés à cette fin, mais les CPIP (et nous pouvons élargir cette remarque aux JAP) n’arrivent pas à s’y rendre visibles. Il apparaît dès lors impossible de développer une stratégie de pérennisation d’un réseau de partenariat au niveau du service, que ce soit le SPIP ou le service d’application des peines :

Moi, j’étais très surprise quand je suis arrivée. Je pensais que l’on allait avoir une liste de partenaires avec leurs fonctions. […] Et c’est pas du tout le cas, pas du tout, pas du tout, pas du tout. Les partenaires se donnent de mains en mains entre collègues comme ça. Et ça fonctionne que sur l’interpersonnel : c’est que ça ! (CPIP).

53Si l’activité partenariale offre une marge d’initiative aux conseillers, elle garde une dimension bureaucratique dans la mesure où elle ne les met pas en contact individuel direct avec les usagers et demande un travail de préparation plus que de réalisation, puisque celui-ci est ensuite assuré pour l’essentiel par ces partenaires extérieurs. Au niveau de l’accompagnement social des probationnaires, les CPIP sont ainsi très souvent en difficulté dans leurs démarches de droit commun pour les questions d’insertion professionnelle ou d’accès aux logements :

« C’est-à-dire que je ne peux pas aller au-delà. Les partenaires sur cette ville de mon secteur, je les connais vraiment très peu. Pour ceux que je connais, alors il y a tellement de turnover. Quand on connaît quelqu’un de la Mission locale, on est super content. Pendant un an, on travaille bien. Et puis la personne d’après, les liens ne peuvent pas s’établir pour X ou Y raison. Et puis ça ne se fait plus. Et puis on perd le fil (CPIP).

54Le rythme de travail surdéterminé par le traitement des dossiers individuels condamne les conseillers à avoir des stratégies d’opportunités ou d’affinités personnelles avec certains acteurs locaux, davantage qu’une stratégie d’élaboration d’un réseau. Certains considèrent que l’entretien d’un tel réseau revient à la « hiérarchie », c’est-à-dire à la direction et aux chefs de service, mais ceux-ci apparaissent confrontés à la même difficulté, qui ne permet pas de développer une réelle stratégie en la matière à leur niveau.

55Les liens avec le secteur de la santé représentent une problématique spécifique dans la mesure où ils renvoient à la question de la dangerosité, qui constitue la dimension sensible de la gestion des risques, celle où les crimes commis comportent une dimension intolérable par leur « monstruosité » et qui impliquent des modalités de réponse spécifiques (Foucault, 1999). Comme le montre Jean Danet, la dangerosité est devenue depuis un peu plus d’un siècle un opérateur externe au droit mais constamment présent dans le champ pénal (Danet, 2008). Elle a ainsi irrigué la réflexion qui a abouti à la mise en œuvre de nouveaux dispositifs judiciaires et pénaux. En retour, ces dispositifs ont sollicité la participation de la psychiatrie, au corps défendant d’une partie des professionnels du champ de la santé mentale, et partant, ont contribué à en modifier le mandat social qui lui est attribué (Protais, Moreau, 2009).

  • 8 L’obligation de soins, prévue par l’article 132-45 du code pénal, est une mesure judiciaire contrai (...)

56Ces dispositifs concernent notamment le suivi socio-judiciaire (SSJ) visant des personnes sous main de justice rencontrant des problèmes d’alcoolisme, de toxicomanie, de pulsions sexuelles ou d’autres affections psychopathologiques à caractère présumé criminogène et bénéficiant d’une mesure probatoire. Les SSJ ont un caractère obligatoire et participent donc d’une fonction de contrôle des CPIP. Toutefois, la problématique inhérente aux injonctions thérapeutiques ou aux obligations de soins8 se retrouve ici : les services et personnels de soin estiment en la matière avoir une obligation de moyens et non de résultats. De plus, ils considèrent pour la plupart que la relation thérapeutique est soumise à l’adhésion du « patient », ce qui vient en contradiction avec le caractère obligatoire du SSJ. Ce hiatus, entre cadre de la relation de soins et nature judiciaire de la mesure semble indépassable, même si la fonction de médecin-coordonnateur a pu créer un rapprochement entre les deux secteurs :

Si vous voulez, normalement, c’est pareil, les suivis socio-judiciaires, le dossier arrive, les médecins coordonnateurs logiquement doivent être désignés... […] Et en fait, les médecins coordonnateurs convoquent la personne et la renvoient vers le médecin qui veut. Donc logiquement, si tout roule, nous, on n’a pas trop à intervenir. On va intervenir s’il y a un problème (CPIP).

57La fonction d’intermédiaire de ce médecin coordonnateur désigné par l’Agence régionale de santé (ARS) dispense les services et les conseillers de probation de multiplier les contacts avec le monde médical, mais ceci met en suspens la question du contrôle et de l’efficacité des mesures, qui ne semblent être endossés par aucun des partenaires, ce qui devient problématique lorsque des récidives graves surviennent.

58En définitive, sur le territoire que nous avons étudié, la fonction d’élaboration et de maintien des partenariats reste fortement problématique, dans la mesure où c’est une dimension essentielle à la mise en place et la réussite de plusieurs mesures dont les SPIP ont la charge et qui n’est pas suffisamment développée, la priorité étant placée sur un traitement individuel et généralisé des dossiers. Cet aspect semble avoir souffert de l’effet Pornic d’autant plus qu’il incombe principalement aux chefs de service, qui ont vu leur fonction de supervision des dossiers considérablement accrue depuis lors.

Éléments de conclusion

59Le secteur d’action publique que représente la probation et l’insertion postpénale semble se structurer (Giddens, 1984) autour de deux axes qui fonctionnent de manière quasi-orthogonale : celui des pratiques professionnelles et celui des logiques politiques, qui se traduisent aussi bien par des orientations générales que par des dispositifs et instruments. Chacun de ces axes a sa propre logique, mais il est également infléchi par celle de l’autre. Cette structuration définit une certaine conception de l’articulation entre la fonction de contrôle (probation) et celle de suivi social (insertion).

60De leur côté, les logiques politiques suivent des voies qui ne sont pas en adéquation avec celles des acteurs de terrain. Elles se traduisent par des dispositifs (mesures prévues par les textes : PSE, LC, SSJ, etc.), des instruments de pilotage des services (logiciel APPI (de Larminat, 2011)), DAVC, « segmentation » de la nature des dossiers, etc.) et des orientations générales.

  • 9 Terme employé par les cadres des SPIP et les agents de l’administration centrale, qui permet de bie (...)

61Cet ensemble est animé par une stratégie à double détente : celle d’une rationalisation du travail (principe de performance et d’efficience) et celle d’une gestion des risques (mesure de la dangerosité et adéquation des réponses au risque statistique de récidive). Elles semblent converger pour entreprendre d’élaborer une conception de la probation fondée sur une « criminologie » qui se focalise sur les actes délictueux et le comportement des justiciables qui y est associé. Pour mieux mettre en œuvre cette gestion des risques (ou de la « dangerosité »), il s’agit d’exercer un contrôle sur les logiques prudentielles (Champy, 2009) d’expertise et de compétence autonome des conseillers pour leur substituer progressivement des process9 tels qu’ils sont considérés dans le monde industriel (Lallement, 2007), qui visent à la standardisation des pratiques autour de la conception de cette nouvelle criminologie comportementaliste. Le DAVC constitue l’instrument qui associe avantageusement ces deux principes : réduire l’initiative professionnelle et prudentielle par la rationalisation du traitement des dossiers (contenu de l’entretien, type de réponse apportée en fonction du « diagnostic ») et gestion des risques en insistant sur la nature des actes illicites et déviants (« criminologie ») plutôt que sur la personnalité socio-psychologique (défense sociale nouvelle).

62De leur côté, les conseillers, avec la bienveillance plus ou moins marquée de leurs chefs de service, opposent une résistance à cette orientation générale en faisant en sorte de maintenir des pratiques donnant la priorité à une approche qui privilégie la dimension d’insertion comme stratégie de prévention de la récidive. L’effet de surcroît de travail lié aux suites de l’affaire Tony Meilhon et à la logique de blame avoidance dans laquelle tous les acteurs de ce secteur (juges, procureurs, soignants, hiérarchie des SPIP, conseillers…) se sont vus alors contraints de se situer, constitue une difficulté dans cette perspective, qui amène à réduire l’intervention à une action « d’accompagnement » et de « responsabilisation » dont nous avons précisé la nature. Les raisons d’être d’une telle stratégie, si elle se confirmait dans l’espace et dans le temps, ne sauraient être imputables à un positionnement syndical ou idéologique des acteurs de terrain, mais davantage à une logique professionnelle, en tant qu’elle participe d’un espace de réalités incoercibles (problématiques des probationnaires, pratiques des juges et des greffes pénitentiaires, partenariats, etc.) et de compétences constituées dans l’espace professionnel, qui constituent autant de conditions de possibilité de la pratique.

  • 10 Conférence de consensus « Pour une nouvelle politique publique de prévention de la récidive : princ (...)

63On le sait, les orientations politiques ont été infléchies après les élections présidentielles de 2012. Celles-ci ont eu lieu à la fin de notre enquête de terrain, ce qui ne nous permet pas de connaître les effets sur le terrain des orientations qui se profilent, notamment suite à la « conférence de consensus » (2013) qui s’est penchée sur l’avenir de la pénalisation et de la probation10. Si de nouveaux dispositifs ont été adoptés comme la « contrainte pénale », peine inédite dont la mise en œuvre incombera aux SPIP, la question de la manière dont la logique des professionnels de terrain pourrait être mobilisée dans l’avenir, pour donner corps et contenu à l’insertion et la probation dans ses nouvelles orientations politiques, ne semble pas résolue.

64Or, au-delà des moyens budgétaires et humains, l’enjeu de la constitution des compétences combinées entre les acteurs est un élément essentiel pour la stabilisation et l’efficacité du secteur d’action publique de la « prévention de la récidive », reposant sur un équilibre à tous les niveaux entre probation et insertion, entre contrôle pénal et accompagnement social, entre contrainte et responsabilisation.

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Notes

1 Le décret n° 2005‑445 du 6 mai 2005 relatif au statut particulier du personnel d’insertion et de probation de l’administration pénitentiaire est un des premiers textes venant réorienter dans une dimension criminologique et expertale, les missions des Conseillers Pénitentiaires d’Insertion et de Probation (CPIP). Deux autres textes – la Circulaire de la DAP n°113/PMJ1 du 19 mars 2008 relative aux missions et aux méthodes d’intervention des services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP) et la Loi pénitentiaire n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 – sont venus ensuite préciser et amplifier ce mouvement en affirmant notamment « la prévention de la récidive comme finalité de l’action des SPIP ».

2 Lise Demailly recense 12 registres d’action propres aux métiers de la relation (registres éducatif, didactique, analytique, thérapeutique, commercial, assistantiel, de l’organisation, de la persuasion, hiérarchique, de l’accompagnement, sécuritaire, de l’intervention). Ces différents registres ne sont pas excluants et peuvent, comme c’est le cas pour les CPIP, coexister. Mais ils peuvent aussi, lorsqu’ils se réfèrent à des principes pratiques et éthiques et à des modes opératoires inconciliables, entrer en tensions (Demailly, 2008).

3 Ce projet de recherche a été réalisé grâce au financement de la Mission de recherche Droit et justice.

4 Sur le caractère indispensable de la confiance pour élaborer la relation professionnelle, cf. Milburn (2002).

5 Sur ce processus général d’exocontrôle des compétences professionnelles, voir Boussard, Demazière, Milburn (2010).

6 À l’exception des premiers entretiens où pour cette prise de contact, les agents présentent leur rôle, les différents circuits judiciaires, etc.

7 Le logiciel Application des Peines, Probation et Insertion a été déployé dans les SPIP à partir de 2005. Il vise à centraliser les données et informations relatives au suivi et au déroulement de la peine des personnes placées sous main de justice.

8 L’obligation de soins, prévue par l’article 132-45 du code pénal, est une mesure judiciaire contraignante qui oblige le condamné à se soumettre à des examens médicaux, des traitements ou des soins, même sous le régime de l’hospitalisation. L’injonction thérapeutique est définie par les articles L. 3413-1 à L. 3413-4 du code de la santé publique pour les condamnés faisant usage de stupéfiants ou ayant une consommation habituelle et excessive de boissons alcooliques. Par cette décision, le magistrat fait appel à l’intervention d’un médecin ou d’un psychologue habilité pour faire connaître à l’autorité judiciaire son avis motivé sur l’opportunité médicale de la mesure.

9 Terme employé par les cadres des SPIP et les agents de l’administration centrale, qui permet de bien souligner la volonté managériale à l’œuvre.

10 Conférence de consensus « Pour une nouvelle politique publique de prévention de la récidive : principes d’action et méthodes », Rapport du jury de consensus remis au Premier ministre, Paris, 20 février 2013.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Philip Milburn et Ludovic Jamet, « Prévention de la récidive : les services de probation et d’insertion français dans la tourmente », Champ pénal/Penal field [En ligne], Vol. XI | 2014, mis en ligne le 18 novembre 2014, consulté le 25 septembre 2017. URL : http://champpenal.revues.org/8936 ; DOI : 10.4000/champpenal.8936

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Auteurs

Philip Milburn

Professeur de sociologie à l’université Rennes 2, chercheur au laboratoire Espaces et Sociétés (UMR6590). Contact: philip.milburn@uhb.fr

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Ludovic Jamet

Sociologue, laboratoire Printemps. Contact : ludo.jamet@yahoo.fr

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Droits d’auteur

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