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Espace pénal et Sécurité intérieure, deux projets distincts de l’Union européenne aux dynamiques parallèles

Pierre Berthelet

Résumés

La Sécurité intérieure européenne et l’Espace pénal européen sont deux projets nés de la construction européenne. L’Espace pénal, ayant une existence antérieure aux attentats du 11 septembre 2001, se développe en réaction au risque de dérive sécuritaire induite par la réponse à ces attaques. S’édifiant tout au long des années 2010, la Sécurité intérieure ambitionne, quant à elle, de mettre la sécurité au centre de son action, à l’inverse du recentrage opéré par l’Espace pénal autour du dytique liberté-justice, soit deux des trois termes constitutifs de l’« espace de liberté, de sécurité et de justice » (ELSJ) institué par le traité d’Amsterdam de 1997. La recomposition (et non la décomposition) de l’ELSJ donne ainsi lieu à deux projets distincts, l’un et l’autre reposant sur des socles conceptuels qui leur sont propres. L’élaboration de l’Espace pénal s’organise autour de la relation reconnaissance-confiance mutuelles, les droits fondamentaux étant garantis par une justice fonctionnant selon une approche multi-niveaux. La Sécurité intérieure repose, quant à elle, sur l’idée que, dans un monde toujours plus instable et dangereux, il importe de mettre en place les dispositifs adéquats pour protéger et rassurer efficacement les citoyens européens.

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Texte intégral

La "politique pénale de l’Union européenne" a eu une enfance difficile au cours de laquelle elle s’est montrée fragile. Sa jeunesse, depuis l’entrée en vigueur du traité de Maastricht, a cependant été une vraie réussite (Manacorda, 2012, 931).

1Ces propos de Stefano Manacorda illustrent la dynamique de l’Union européenne en matière pénale. Depuis un quart de siècle à présent, celle-ci intervient dans un domaine autrefois réservé aux États et les progrès effectués sont probants, même si beaucoup reste à faire dans l’édification d’un Espace pénal européen (ci-après l’« Espace pénal »), notamment pour bâtir sa nouvelle architecture institutionnelle. Le bilan de la réalisation pouvait sembler mitigé peu avant le traité de Lisbonne. Les résultats obtenus par la suite montrent en revanche une évolution notable, notamment sous l’impulsion de la Cour européenne de justice, dont le nombre d’arrêts rendus dans ce domaine a sensiblement augmenté ces dernières années (Peers, 2011).

2Un autre pan de l’action de l’Union européenne reste davantage dans l’ombre. Il s’agit en l’occurrence de la Sécurité intérieure européenne (ci-après la « Sécurité intérieure »). À l’instar de l’Espace pénal, la Sécurité intérieure est un projet de l’Union constitué d’un ensemble de normes juridiques organisées autour de principes et d’objectifs spécifiques (d’où la majuscule mise à ces deux projets). Cependant, la Sécurité intérieure est un concept plastique dont le contenu peine à être cerné. Cette absence de clarté s’explique par le flou entretenu par les institutions européennes elles-mêmes, mais pas seulement. La sécurité intérieure est un domaine de la construction européenne ayant considérablement progressé (Labayle, 2009, 79, 84). Celle-ci demeure néanmoins, dans une grande mesure, éloignée de l’attention doctrinale (à l’exception quelques travaux, notamment : Montain-Domenach, J., 1999 ; Labayle, 2009 ; Mayeur-Carpentier, 2016). L’observateur ne peut être qu’interpellé par le nombre limité des travaux en matière de sécurité intérieure comparé au dynamisme intellectuel concernant la matière pénale. La doctrine juridique joue un rôle central dans son essor, puisqu’il lui revient, à travers son travail de commentaire et d’analyse, de mettre en ordre les normes juridiques élaborées par les institutions européennes. L’Espace pénal est d’ailleurs le résultat de son travail pour penser le droit pénal européen (voir Haguenau-Moizard et al., 2015). Il possède ainsi une profondeur conceptuelle, grâce aux nombreuses études menées à son égard, permettant d’en dévoiler ses contours, c’est-à-dire ses frontières juridiques, de même que ses principes constitutifs, profondeur que ne possède pas la Sécurité intérieure. S’opère dès lors un décalage au sens où l’Espace pénal est largement balisé par une abondance des commentaires et analyses à son sujet, alors que la Sécurité intérieure demeure, dans une certaine mesure, encore inexplorée.

3Cela étant, la Sécurité intérieure, comme projet européen spécifique, a dépassé depuis longtemps le périmètre de la coopération policière. Il s’agit pour l’Union, de réagir de diverses manières, policière ou non, à des insécurités transnationalisées et au regard desquelles les États ne peuvent plus faire face individuellement. Elle constitue désormais un vaste champ normatif dans lequel s’investissent les institutions européennes et les États membres, désireux d’apporter des réponses à un environnement jugé dangereux. L’impératif d’intervenir, en ayant recours au droit, dans un domaine tel que celui-ci, est résumé par la Commission européenne qui déclare que « si la plupart des Européens peuvent vaquer à leurs occupations quotidiennes dans un environnement relativement sûr, des menaces graves pour la sécurité, d'une ampleur et d'une sophistication croissantes, pèsent actuellement sur nos sociétés. De nos jours, bon nombre des défis à relever en matière de sécurité sont de nature transfrontière et transsectorielle. Aussi, aucun État membre n'est-il en mesure de répondre seul à ces menaces » (Commission européenne, 2010, 1). La Sécurité intérieure apparaît comme une réponse commune pour faire face à de telles menaces, à savoir le terrorisme, la criminalité organisée ou encore la cybercriminalité. Il s’agit néanmoins d’un projet spécifique fondé sur une logique qui lui est propre, dans la mesure où elle repose sur l’idée que l’Union s’érige, à travers son action normative, en « référent de sécurité », c’est-à-dire en sujet de sécurité à travers l’établissement d’un modèle européen de sécurité intérieure qui lui est propre, dont les grands axes sont définis par les stratégies européennes de sécurité intérieure. La sécurité intérieure de l’Union se dissocie en effet de celle des États membres en se superposant à elles, comme le déclare d’ailleurs le document stratégique de sécurité intérieure renouvelée pour la période 2015-2020 (Conseil de l’UE, 2015, 3).

4Il convient de préciser que la Sécurité intérieure et l’Espace pénal reflètent à l’échelle de l’Union la dichotomie pénal/sécurité intérieure observée au niveau national, ainsi que la quête d'un équilibre entre sécurité et liberté. En effet, ces deux projets tendent à opérer la reproduction de la tension à laquelle sont confrontés les États membres. Les débats s’organisent en France autour de la légalité des mesures prises dans le cadre juridique de l’état d’urgence, de même qu’autour du bien-fondé des diverses lois pénales et sécuritaires adoptées en parallèle. Ces débats, ayant trait au renforcement des pouvoirs des services de police et de renseignement, ou encore au régime juridique applicable aux suspects, se retrouvent également dans les autres démocraties européennes, en premier lieu les pays touchés par le terrorisme comme l’Allemagne (attaques de Berlin de décembre 2016) et le Royaume-Uni (attaques de Manchester de mai 2017).

5L’hypothèse présentée dans cet article est que la Sécurité intérieure et l’Espace pénal sont deux projets nés du processus de construction européenne. Au départ de nature indifférenciée, ceux-ci se sont développés en se distinguant progressivement (I). L’Espace pénal, ayant une existence antérieure aux attentats du 11 septembre 2001, se développe en réaction au risque de dérive sécuritaire corrélé à la réponse institutionnelle à ces attaques. Il s’agit, en effet, de faire face au mouvement tendant à faire de la sécurité la valeur prédominante de la construction européenne. La Sécurité intérieure largement postérieure à l’Espace pénal, s’élabore en marge de celui-ci. Se développant tout au long des années 2010, elle ambitionne de mettre la sécurité au centre de son action, à l’inverse du recentrage opéré par l’Espace pénal autour du dytique liberté-justice, soit deux des trois termes de l’« espace de liberté, de sécurité et de justice » (ELSJ) institué par le traité d’Amsterdam de 1997. La recomposition (et non la décomposition) de cet espace de liberté, de sécurité et de justice, donne lieu à deux projets distincts. L’un et l’autre ont une origine commune certes, mais le processus de différentiation entraîne leur cohabitation, ceux-ci reposant sur des socles conceptuels spécifiques (II). L’existence de ces deux projets, qui induit leur coexistence au sein de l’ELSJ, peut s’interpréter comme une manière trouvée par l’Union de dénouer les tensions entre la liberté et la sécurité, et plus exactement, de parvenir à un certain équilibre institutionnel dans l’organisation du triptyque liberté, sécurité, justice.

I - De l’indifférenciation à la bifurcation, la naissance de l’Espace pénal et de la Sécurité intérieure

6Les attentats du 11 septembre 2001 apparaissent comme un moment décisif dans l’essor de l’Espace pénal et de la Sécurité intérieure. La coopération menée dans le cadre de la justice et des affaires intérieures (JAI) était réalisée sous un sceau sécuritaire. Il s’agissait en l’espèce de sécuriser un espace sans frontières en luttant contre les formes de criminalité transnationale. La philosophie de la coopération Schengen, présidant à l’adoption de la convention d’application de 1990, était en effet très présente au moment des premiers textes adoptés par le Conseil dans le cadre du traité de Maastricht. Les institutions européennes ont souhaité, par la suite – avec l’adoption du traité d’Amsterdam (1997) et du programme de Tampere (1999) – rétablir un équilibre entre la sécurité d’une part, et la liberté et la justice d’autre part. Cet effort de rééquilibrage a néanmoins été remis en cause avec les attaques de New York. Celles-ci sont à l’origine d’une bifurcation. Il est possible de constater l’émergence de deux projets.

1) Les attentats du 11 septembre à l’origine du processus de bifurcation

7À l’instar de l’Espace pénal, la Sécurité intérieure trouve son origine dans la volonté des États de dépasser les obstacles liés aux logiques territoriales des droits nationaux. Le concept même d’espace, comme élément constitutif de projets de l’Union, qu’il s’agisse de l’Espace pénal, ou de l’espace de liberté, de sécurité et de justice, se caractérise par des brèches de plus en plus importantes au sein des principes traditionnels de souveraineté et de territorialité (Weyembergh, 2004b, 255). Dans un cas comme dans l’autre, les frontières nationales se dédoublent. Elles apparaissent autant comme des cloisons perméables, que comme des murs infranchissables. Ainsi en est-il en matière pénale. Les frontières ne gênent pas la criminalité transnationale, qui profite de la mondialisation et de la création du marché unique. Elles constituent en revanche des obstacles pour les autorités nationales chargées des enquêtes et des poursuites. De surcroît, l’hétérogénéité des dispositifs pénaux génère des territoires de moindre répression. Il s’agit en conséquence pour l’Union de mettre en place des mécanismes destinés à contrer la criminalité transnationale, tout en essayant de dépasser les réticences des États membres à œuvrer en commun concernant des domaines police et justice qui relèvent traditionnellement de leur compétence. Pour ce faire, le Conseil de l’UE a développé un droit de l’entraide multilatérale en prenant appui sur l’acquis de Schengen élaboré quelques années auparavant (Barbe, 2002, 123). Europol, instauré par une convention du 26 juillet 1995 (Conseil de l’UE, 1995), et le Réseau judiciaire européen, créé par une action commune du 29 juin 1998 (Conseil de l’UE, 1998), sont, à cet égard, les deux premières formes institutionnalisées visant à améliorer respectivement l’entraide policière et l’entraide judiciaire. À la veille de l’entrée en vigueur du traité d’Amsterdam en 1999, certains progrès ont été effectués du point de vue de la collaboration menée dans le cadre de la justice et des affaires intérieures. Pour autant, les limites à cet approfondissement tiennent aux règles posées par les traités. La rédaction du traité de Maastricht, qui inclut la coopération policière et judiciaire au sein d’un régime juridique dérogatoire à la méthode communautaire, le titre VI du traité instituant l’UE (TUE), le « troisième pilier », limite fortement la marge de manœuvre des institutions dans leurs efforts d’aller plus avant dans l’intégration, en développant des mécanismes d’entraide davantage ambitieux.

8La fin des années 1990 et le début des années 2000 correspondent à une période au cours de laquelle les institutions européennes entendent dépasser le modèle de la coopération. Trois raisons complémentaires expliquent ce changement. La première est liée aux modifications apportées au traité de Maastricht. Le cadre juridique institué par le droit primaire évolue, de manière à faciliter l’adoption de normes nouvelles dans le domaine de l’entraide policière et judiciaire (réécriture du titre VI aux art. 29 à 42 du traité UE). Au-delà, ce nouveau cadre permet, non seulement des avancées sur le plan quantitatif, mais aussi sur le plan qualitatif, au sens où il s’agit de dépasser le schéma classique de l’entraide entre autorités d’États membres différents (modèle dit « de la requête »). La deuxième raison est liée au déséquilibre police-justice existant dans les années 1990 (Salazar, 2005, 157). Les avancées réalisées en matière judiciaire tiennent à la volonté de combler le déficit existant avec la coopération policière, dont les progrès ont été tangibles. La troisième raison concerne les inquiétudes permanentes à l’égard du danger que font peser les diverses formes de criminalité transnationale, notamment la criminalité organisée. Celle-ci apparaît comme un stimulant, de nature à amener les États membres à vaincre leur résistance naturelle à approfondir la construction européenne sur des sujets sensibles.

9Les attentats du 11 septembre 2001 ne font que renforcer la volonté de ceux-ci, ainsi que celle des institutions européennes, de contrebalancer une « Europe des insécurités » (Collectif, 2012) par une Europe de la sécurité. De nombreux actes ont été adoptés, dont les plus connus sont certainement la décision instituant Eurojust et la décision-cadre créant le mandat d’arrêt européen. Ainsi, les attaques contre les tours du World Trade Center ont permis un bond en avant, œuvrant au dépassement du modèle de la coopération que ce soit en matière policière ou en matière judiciaire.

10L’origine de la bifurcation de la Sécurité intérieure et de l’Espace pénal réside dans la réaction des attentats au 11 septembre 2001. L’adoption par les institutions européennes, de normes juridiques consécutivement à ces attaques va générer un double mouvement, celui consistant à canaliser cette réaction d’une part, et celui destiné de la poursuivre d’autre part. Ce mouvement dual, qui correspond à des visions institutionnelles superposées, est à la base de deux projets distincts, l’Espace pénal et la Sécurité intérieure. Cependant, leur création n’est pas simultanée. Les temporalités des deux projets sont complexes. L’Espace pénal s’est formé bien avant la Sécurité intérieure dont la toute première stratégie a été adoptée en 2010. Cet Espace existait même déjà avant les attaques contre les tours new-yorkaises. Préfiguré par le projet d’Espace judiciaire européen élaboré en dehors de la construction communautaire (concrétisé à travers l’adoption des conventions d’entraide judiciaires du Conseil de l’Europe notamment) (Charpentier, 1978, 933-934), il était en germes avec l’établissement en 1997 de l’espace de liberté, de sécurité et de justice, de par la signature du traité d’Amsterdam. Le Conseil « justice et affaires intérieures » réuni à Vienne le 3 décembre 1998 pose, quant à lui, les premiers jalons de cet espace de liberté, de sécurité et de justice à partir duquel s’érige l’Espace pénal. Le programme de Tampere des 15 et 16 octobre 1999 a toutefois jeté officiellement les bases de la création de cet espace de liberté, de sécurité et de justice (Weyembergh, 2004b, 251). En effet, le plan d’action de Vienne a été éclipsé par le programme approuvé par les chefs d’État et de gouvernement au cours de la session extraordinaire du Conseil européen des 15 et 16 octobre 1999. Ce programme de Tampere constitue la première feuille de route destinée à sa concrétisation pour la période 1999-2004. Cela étant, le plan d’action de 1998 reste malgré tout remarquable de par la philosophie qu’il instille à l’espace de liberté, de sécurité et de justice. En effet, un tel espace abandonne la vision sécuritaire fondée sur la convention d’application Schengen de 1990. À cet égard, le plan d’action de Vienne définit la liberté au sens large, dépassant la libre circulation pour englober « la liberté de vivre dans un environnement où la loi est respectée » et « tout l’éventail des droits fondamentaux de l’homme » (Conseil européen, 1998, 2). Quant à la justice, elle « doit être considérée comme facilitant la vie quotidienne des personnes », le but étant « de donner aux citoyens un sentiment commun de justice dans toute l’Union européenne » (Conseil européen, 1998, 3). L’espace de liberté, de sécurité et de justice, destiné à être réalisé par le programme de Tampere constitue un projet ambitieux dont l’une des conséquences est la rupture du principe instauré par le Convention d’application Schengen selon lequel la sécurité est un préalable à la liberté, et la justice un moyen de compenser le déficit de sécurité évoqué par ce texte de 1990. L’Espace pénal, qui s’établit à partir de l’espace de liberté, de sécurité et de justice, repose, lui aussi sur cette logique de rupture. Cette fidélité à « l’esprit de Tampere » est néanmoins génératrice de tension, dans la mesure où la permanence des menaces requiert une attention institutionnelle sur la sécurité. Une telle tension entre d’un côté, la nécessité d’une vision égalitariste conforme à cet « esprit de Tampere », et de l’autre, un impératif sécuritaire qui se fait sentir à chaque attentat terroriste, est résolue, sur le plan juridique, par l’établissement par les institutions européennes, de deux projets.

2) La concrétisation de la bifurcation, l’émergence de deux projets

11Les attentats du 11 septembre 2001 évoqués ci-dessus viennent remettre en cause ce mouvement de rassemblement de la liberté, de la sécurité et de la justice sous une bannière égalitaire. Les préoccupations sécuritaires sont une priorité pour les États membres. Les conclusions du Conseil européen extraordinaire du 21 septembre 2001 affirment que « la lutte contre le terrorisme sera plus que jamais un objectif prioritaire de l’Union européenne ». À ce titre, les dispositions du traité sont mobilisées afin d’établir une politique ad hoc, mue par les circonstances. Le renforcement de la répression est vu par les institutions européennes et les États membres, comme étant la solution à apporter au problème terroriste. Dans cette perspective, l’Espace pénal se voit dynamisé. Cependant, les phénomènes contre lesquels il s’élabore, évoluent (Weyembergh, 2004b, §21). En conséquence, la priorité est désormais moins la lutte contre la criminalité organisée, que le terrorisme. Le bilan de l’Espace pénal est à cet égard positif au regard des avancées réalisées au cours de cette période, par exemple avec l’adoption de la décision-cadre harmonisant les législations nationales en matière antiterroriste. Toutefois, la philosophie de l’Espace pénal change et ce, en réaction au virage sécuritaire amorcé par la réponse apportée aux attentats du 11 septembre 2001.

12En effet, la centralité de la sécurité est contraire à la logique présidant à l’espace de liberté, de sécurité et de justice. Le réordonnancement des valeurs de justice et de liberté autour de la sécurité apparaît, au regard du processus initié par Tampere, comme une régression. Un tel réordonnancement est d’autant plus problématique que la Charte européenne des droits fondamentaux a été approuvée entretemps. La vision de ce document, à savoir la primauté accordée à la protection des droits fondamentaux, infuse dans les politiques et les projets de l’Union, y compris l’Espace pénal. Elle tend à mettre l’accent, concernant ce dernier, sur la dimension « bouclier » (Vervaele, 1997). Cette fonction « bouclier » va être mise en avant pour contrebalancer l’évolution sécuritaire, en étant hissée au premier rang de l’Espace pénal, reléguant au second, par effet mécanique, la fonction « épée » qui renvoie à la fonction répressive. Cette dernière ne disparaît pas, loin sans faut. Il reste que la protection des droits fondamentaux est une priorité et ce, au nom de valeurs qui subsument l’ordre juridique européen. Leur préservation est ancrée désormais en droit européen dans cette Charte européenne ayant un caractère obligatoire depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne. La protection de ces derniers prend une ampleur inédite sous l’égide du juge européen. L’espace de liberté de sécurité et de justice se présente, au regard du programme de Stockholm de 2009 approuvé quelques mois seulement après cette entrée en vigueur, comme un espace unique de protection des droits et libertés fondamentales. Cette logique se diffuse dans l’Espace pénal. Elle se répand sous l’impulsion de la Commission européenne, et surtout sous celle de la Cour de justice qui, dans le cadre du dialogue noué avec les juridictions nationales, fait de la protection des droits fondamentaux, un objectif prioritaire, bien avant celui de la répression de la criminalité transnationale.

13Or, cette orientation prise par l’Espace pénal, autour de l’axe liberté-justice, n’est pas sans générer des tensions avec les États membres, dont les préoccupations sécuritaires n’ont pas faibli depuis les attentats de New York de 2001 et de Madrid du 11 mars 2004 (puis de Londres le 7 juillet 2005). Le programme quinquennal de La Haye de 2004, qui prend la suite du programme de Tampere, insiste sur l’importance de renforcer la sécurité. Le Conseil européen déclare que « la question de la sécurité de l'Union européenne et de ses États membres se pose avec une acuité renouvelée, au vu notamment des attentats terroristes perpétrés aux États-Unis le 11 septembre 2001 et à Madrid le 11 mars 2004 » (Conseil européen, 2004, 1) et il préconise à ce titre une série de mesures allant de la définition d’une approche innovante de l'échange transfrontière d'informations en matière répressive (qui débouchera par la suite sur les décisions dites « Prüm »), le renforcement du recours à Europol et la mise en place d’un dispositif de gestion de crises, l’objectif étant de coordonner la réponse entre les États membres dans l’hypothèse d'une crise interne majeure ayant une incidence transfrontière.

14Si d’un côté, les États membres déclarent accorder une attention prioritaire à la préservation des droits fondamentaux, comme c’est le cas dans ce programme de La Haye ainsi que dans le programme quinquennal subséquent, à savoir le programme de Stockholm, ils érigent en priorité la lutte contre les diverses formes d’insécurité. La Stratégie européenne de sécurité intérieure approuvée par le Conseil de l’UE en février 2010, et qui sera renouvelée en juin 2015 pour encore cinq années, atteste du fait que les États membres entendent mettre l’accent sur la sécurité. La mise en œuvre de cette stratégie débouche sur l’adoption, par les institutions européennes, de normes toujours plus nombreuses dans ce domaine. Il en découle une activité institutionnelle marquée par sa dualité, au sens où elle s’organise autour de deux projets spécifiques. En poursuivant des objectifs différenciés, ces deux projets auxquels les institutions confèrent une certaine substance à travers l’élaboration de normes de droit dérivé, traduisent une volonté de l’Union tendant d’un côté, avec l’Espace pénal, à donner la priorité à la sauvegarde des droits fondamentaux, et de l’autre, avec la Sécurité intérieure, à mettre l’accent sur la sécurité.

II - L’édification de l’Espace pénal et de la Sécurité intérieure sur des socles conceptuels distincts

15Si l’Espace pénal et la Sécurité intérieure trouvent leur fondement juridique dans le titre V de la troisième partie du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), il reste que l’un et l’autre possèdent, au sein de ce titre, une base légale distincte. Celle concernant l’Espace pénal a trait essentiellement au chapitre 4 (art. 82 à 86 TFUE), alors que celle relative à la Sécurité intérieure porte sur l’art. 67§3 TFUE et au chapitre 5 (art. 87 à 89). Au-delà de cette différence de base légale, il est possible de considérer que l’un et l’autre s’édifient sur des socles conceptuels différents. L’édification de l’Espace pénal s’organise autour de la relation reconnaissance-confiance mutuelles. La Sécurité intérieure repose, quant à elle, sur l’idée que, dans un monde toujours plus instable et dangereux, il importe de mettre en place les dispositifs adéquats pour protéger et rassurer efficacement les citoyens européens.

1) L’enjeu de la reconnaissance-confiance mutuelles au sein de l’Espace pénal

16Le retour sécuritaire amorcé par l’adoption de mesures suite aux attentats de New York, et confirmé par les réactions aux attaques de Madrid et de Londres, renforce la prééminence de la sécurité comme priorité de la construction européenne. Un tel mouvement s’inscrit à contre-courant d’un autre, à savoir celui d’une revendication croissante des droits fondamentaux, en tant que condition de toute forme d’intervention de l’Union. Or, il possible de noter avec Stefano Manacorda, que l’Espace pénal n’échappe pas à ce phénomène de revendication (Manacorda, 2013, 930). Le processus de constitutionnalisation du droit européen mené par la Cour de justice (CJUE, 1986) tend à affirmer son rôle de protecteur des libertés. Les droits fondamentaux se trouvent au cœur de l’office du juge européen qui les érige au sommet de l’ordre juridique européen. La Charte européenne des droits fondamentaux constitue à cet égard un levier supplémentaire pour le juge afin d’accomplir cet office de protection des libertés (Tinière, 2007 ; Tinière, Vial, 2015). Or, ce mouvement de constitutionnalisation du droit européen autour de la défense des droits fondamentaux a des répercussions directes sur l’élaboration de l’Espace pénal. Celui-ci est en effet organisé, à côté d’une nécessaire répression, autour de la sauvegarde de ces libertés garantie par la Cour européenne de justice. Le juge européen, qui prend appui pour ce faire sur les dispositions de la Charte, exerce cet office dans le cadre du dialogue existant entre elle et les juridictions nationales (sans oublier la CEDH). Le droit pénal est alors un droit jurisprudentiel polyphonique, de nature contrapuntique (Poiares Maduro, 2003).

17L’Espace pénal revêt donc une dimension normative, renvoyant aux textes de droit dérivé adoptés à l’échelle de l’Union, ainsi qu’au droit national d’application. Il possède également une dimension judiciaire et force est d’observer que celle-ci tend à prendre place prééminente dans l’établissement de l’Espace pénal. Ce caractère prééminent est étroitement lié à la mise en œuvre du principe de reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires en matière pénale. La reconnaissance mutuelle apparaît, à cet égard, comme un principe cardinal de cet espace. Un tel principe, visant à assurer la coopération de systèmes judiciaires d'une grande diversité, avait été affirmé par le Conseil européen de Tampere, comme la « pierre angulaire » de l’Espace pénal (précisé par Commission européenne, 2010). Dans les années 1990 et au début des années 2000, il était essentiellement vu comme une technique normative mise en tension avec l’harmonisation pénale. Pour être plus précis, des débats institutionnels avaient eu lieu à la fin des années 1990 et au début des années 2000 pour savoir si la reconnaissance mutuelle était un complément au rapprochement des législations en matière pénale ou une alternative à celui-ci (Weyembergh, 2004b ; De Kerchove, Weyembergh, 2000).

18L’émancipation de la reconnaissance mutuelle à l’égard du rapprochement (des législations) fait de celle-ci une technique normative prédominante de l’Espace pénal en cours d’édification. Elle constitue même un principe qui, non seulement revêt un caractère bien plus noble qu’une vulgaire technique, et qui, de surcroît, possède une dimension organisatrice, au sens où elle permet de structurer l’Espace pénal. Cependant, la reconnaissance mutuelle ne fonctionne que si les autorités judiciaires d’un État membre sont persuadées que les systèmes juridiques des autres États offrent des garanties équivalentes. Il faut donc un climat de confiance entre les protagonistes, à savoir les autorités judiciaires d’émission et celles d’exécution. La question de la confiance est donc devenue un thème majeur, bien que controversé, puisque pour certains, cette confiance est présupposée, dans la mesure où il s’agit d’un postulat de base, alors que pour d’autres au contraire, elle ne va pas de soi (Flore, 2003, 134).

19Ces controverses, à la fois judiciaires et doctrinales, tendent, non pas à affaiblir le processus de construction de l’Espace pénal autour de l’axe liberté-justice, mais, au contraire, à le renforcer en focalisant l’attention sur la question de la protection des droits fondamentaux par le juge. Les futurs développements de cet Espace pénal s’organisent désormais autour de la liaison reconnaissance-confiance mutuelles, preuve que la priorité est donnée à une confiance solide, de nature à assurer un véritable dialogue entre les autorités pénales européennes autour de la garantie des droits fondamentaux. Cette liaison reconnaissance-confiance mutuelles repose sur le postulat que les dimensions « justice » et « liberté » occupent une place prépondérante par rapport à la sécurité. Ces dimensions « justice » et « liberté » sont incarnées par les rapports entre juges qui, dans le cadre du dialogue dit multiniveaux (Walker, 2002), s’efforcent de coordonner leurs décisions respectives en matière de protection des droits fondamentaux.

20La reconnaissance mutuelle et la confiance mutuelle sont donc étroitement liées et l’enjeu porte dès lors sur la capacité de l’un à engendrer l’autre. Dans cette controverse sur l’œuf et la poule (Massé, 2012, 210), la confiance mutuelle est vue autant comme un présupposé nécessaire à la reconnaissance mutuelle, qu’une vérité construite. Cette discussion a des conséquences directes sur les rapports judiciaires, puisque pour le juge européen, désireux de conférer une assise solide à l’Espace pénal, la confiance est présumée et elle est de nature descendante (Bachoué Pedrouzo, 2013, 103). Pour les juges nationaux, la confiance n’est pas présumée et elle est ascendante (De Schutter, 2005, 103).

21Sans entrer davantage dans les détails sur ces divergences de vue qui ont des incidences importantes dans la définition des standards européens et nationaux en matière des droits fondamentaux, il importe de retenir seulement l’idée que le juge occupe un rôle pivot au regard de cette liaison reconnaissance-confiance mutuelles. Les juridictions pénales nationales apparaissent comme les acteurs majeurs dans l’Espace judiciaire pénal articulé autour d’une telle liaison. Il en est également de même pour ce qui est de la Cour de justice. Le juge européen est garant du bon fonctionnement d’un tel Espace, en veillant à conférer une substance à la confiance mutuelle. Il est aussi bâtisseur de celui-ci, ses arrêts contribuant à la consolider.

22Cet aspect est crucial, car son édification s’effectue sous son impulsion. Certes, le législateur joue un rôle important, mais il importe de garder à l’esprit que les avancées menées s’opèrent grâce à une jurisprudence qui, à la fois consacre les choix du législateur et offre à ce dernier de nouvelles perspectives pour élaborer des textes plus ambitieux. L’harmonisation des droits nationaux relatifs à la procédure pénale sont un exemple (par exemple : Parlement européen & Conseil de l’UE, 2016). Différents arrêts rendus à la lumière des dispositions de la Charte avaient déjà ouvert la voie. Désormais, le législateur prend le relais, œuvrant ainsi à une intégration toujours plus poussée, de l’harmonisation dans ce domaine. Il est possible de constater à cet égard une montée en puissance du droit européen en la matière. C’est le cas concernant le statut du mis en cause certes, mais aussi celui des victimes (par exemple : Parlement européen & Conseil de l’UE, 2012).

23En vue d’instaurer un espace de justice basé sur la reconnaissance et la confiance mutuelles, les rédacteurs du programme de Stockholm ont invité la Commission européenne à présenter des projets dans le domaine de l’amélioration des garanties procédurales. Sur cette base, plusieurs textes sont adoptés par le législateur européen et d’autres sont en cours d’élaboration. Ceux-ci s’inscrivent également dans l’optique de la création d’un espace européen de justice plus global qui se caractérise, outre un statut du mis en cause et de la victime, par l’établissement de normes européennes applicables à tous les stades du processus pénal. Comme l’indique la Commission dans l’une de ses communications, « associées à l’éventail complet des instruments mis en place pour faire de la coopération judiciaire transfrontière une réalité dans un climat de confiance mutuelle, ces mesures favorisent, grâce aux normes minimales communes qu'elles établissent, le développement de l’espace européen de liberté, de sécurité et de justice » (Commission européenne, 2013, 13). Ces propos illustrent la dynamique existant en matière pénale, qui tranche avec celle opérant dans le domaine de la sécurité intérieure.

2) La lutte contre les insécurités au cœur du processus d’édification de la Sécurité intérieure

24La sécurité, en tant que valeur sous-tendue par la construction européenne, se trouve au centre de la Sécurité intérieure, en tant que projet de l’Union. La stratégie de sécurité intérieure de 2010, qui énonçait les principes structurant l’action des institutions dans ce domaine (par exemple, avoir une approche qui privilégie l'action en amont, et fondée sur le renseignement, l’établissement d'un modèle global pour l'échange d'informations, le renforcement de la gestion intégrée des frontières extérieures de l’Union, et l’importance à accorder à l'innovation et à la formation), déclarait que « les citoyens européens veulent vivre en sécurité et jouir de leurs libertés : la sécurité est, en elle -même, un droit fondamental », en rappelant à cet effet que « les valeurs et les principes établis dans les traités de l'Union et énoncés dans la Charte des droits fondamentaux ont inspiré la stratégie de sécurité intérieure de l'UE » (Conseil de l’UE, 2010, 9).

25Décrire de manière synthétique, l’étendue de la Sécurité intérieure est une tâche délicate. Il est seulement possible de retenir que celle-ci se matérialise par un ensemble de normes de hard law et de soft law. Au titre des textes de droit contraignants (adoptés ou en discussion), on peut citer notamment comme exemples récents, la révision en 2016 de la réglementation de l’UE applicable à la fabrication illicite d’explosifs artisanaux, la directive de 2016 instituant un « PNR intra-communautaire », les modifications apportées au code frontières Schengen relatives aux vérifications systématiques des citoyens aux frontières extérieures, la directive de 2017 relative aux armes à feu, ainsi que les propositions visant à créer un système d’entrée/sortie, à établir un système européen d’information et d’autorisation concernant les voyages (ETIAS), et à instaurer des normes en matière aéroportuaire UE.

26Au chapitre des textes de droit incitateurs beaucoup moins contraignants, il est possible d’évoquer les manuels élaborés par le réseau de sensibilisation à la radicalisation (RSR), les manuels opérationnels concernant les cibles dites molles (soft targets), c’est-à-dire les sites civiles vulnérables au terrorisme car faiblement protégés (par exemple les gares ou les hôpitaux), et les normes relevant du programme opérationnel de l'UE (dénommé « cycle politique ») destiné à organiser une collaboration entre les autorités des États membres, les institutions de l’UE et les agences européennes contre certaines formes de criminalité identifiées (un nouveau cycle couvrant la période 2018-2021 a été approuvé par le Conseil dans des conclusions de mai 2017).

27La Sécurité intérieure se caractérise par ailleurs, en comparaison avec l’Espace pénal, par son caractère opérationnel très prononcé. Par exemple, les activités du RSR ou du Forum de l’UE sur l’internet, notamment le lancement de campagnes en ligne de contre-discours dans la lutte contre la propagande terroriste, l’organisation en 2017 d’un atelier consacré à la pratique des poursuites transfrontalières en matière policière, ainsi que l’investissement par l’Union dans le développement de technologies de détection innovantes visant à sécuriser les « cibles molles » (et l’organisation par la Commission d’ateliers visant au partage des meilleures pratiques entre les États membres dans ce domaine). Il est possible d’ajouter les travaux menés sur l’évaluation des risques concernant la vulnérabilité des vols en provenance de pays tiers à destination de l’UE, les travaux visant à identifier les manques dans l'architecture de l'UE en matière de gestion des données, et le recours aux fonds de recherche de l'UE (notamment Horizon 2020) pour lutter contre les cyberattaques en nouant des partenariats public-privé avec l'industrie sur la cybersécurité (Commission européenne, 2016b, 2017a, 2017b).

28Le processus de développement de la Sécurité intérieure s’élabore et s’institue en parallèle à celui relatif à l’Espace pénal. Il s’agit, non pas de contrer frontalement l’élaboration de cet Espace, mais plutôt d’accompagner son édification au moyen d’un autre projet au sein duquel la sécurité est une priorité. Historiquement, la sécurité intérieure était dominée par une conception intergouvernementale (Montain-Domenach, 2003, 245). De surcroît, l’Union n’apportait qu’une fonction de soutien (De Kerchove, G., 2010, 110). Cela signifie que l’Union ne pouvait établir qu’une action de complément, chaque État disposant de son propre modèle de sécurité intérieure. Le fait d’ailleurs que les matières relatives à la police relevaient du cadre intergouvernemental (titre VI) confirme l’idée que l’Union ne pouvait qu’appuyer l’action des États, sans s’y substituer.

29Le traité de Lisbonne de 2007 semble, quant à lui, confirmer cette optique, puisqu’en dépit de la communautarisation du titre VI, c’est-à-dire l’extension de la méthode communautaire aux matières relevant de ce titre VI (pilier dit « CPJP » - coopération policière et judiciaire pénale), la sécurité intérieure relève avant tout des compétences nationales. Différentes dispositions figurant dans les traités (en l’occurrence l’art. 4 du traité UE et l’art. 72 T FUE) font obstacle à l’établissement d’une sécurité intérieure européenne. Pourtant, et sans entrer dans les détails juridiques à cet égard, il semble qu’en dépit de ces freins, l’Union soit parvenue à dépasser le cap de la coopération intergouvernementale pour élaborer une action plus intégrée. Certes, la Sécurité intérieure n’est pas un projet créé ex nihilo. Elle s’appuie sur un acquis normatif conséquent, produit de la coopération menée dans le cadre du titre VI et, de manière plus générale, des politiques sectorielles ayant une dimension sécuritaire, en premier lieu la lutte antiterroriste. À partir des années 2010 est élaboré un programme destiné à regrouper les actions menées jusque-là de manière éparpillée, en les articulant autour d’une thématique spécifique, la sécurité intérieure. Il est possible d’aller plus loin en considérant que la stratégie de sécurité intérieure de 2010 est le point de départ d’une nouvelle dynamique institutionnelle au sens où l’élaboration du droit dérivé subséquent contribue à donner corps au projet concret qu’est la Sécurité intérieure.

30Cette dernière, comme projet composé d’un ensemble cohérent de normes axées autour d’un programme spécifique, poursuivant lui-même des objectifs identifiés par le Conseil de l’UE et le Conseil européen, trouve son origine dans le programme de Stockholm (Conseil européen, 2009, 1). Le Conseil européen a demandé au Conseil de l’UE et à la Commission européenne d’établir une stratégie globale de sécurité intérieure de l'Union. C’est ce que le Conseil de l’UE a fait en adoptant celle-ci lors de sa session des 25 et 26 février 2010. Quant à la Commission, elle a présenté le 22 novembre 2010 un plan d’action visant à décliner en actions concrètes cette stratégie (Commission européenne, 2010). Pour l’heure, les institutions organisent leurs activités autour de la stratégie révisée de 2015 qui, elle-même repose sur des lignes directrices approuvées par le Conseil européen en décembre 2014. Depuis lors, le Conseil élabore à intervalles réguliers, par le truchement de son Comité de sécurité, en lien avec la Commission, un document destiné à faire état de la mise en œuvre de la stratégie de 2015. Ce document, au demeurant très technique, car dressant de manière détaillée le bilan de l’activité des groupes de travail du Conseil, est complété par des rapports mensuels présentés par la Commission faisant état, quant à eux, des principales avancées sur le plan législatif et opérationnel. Ces textes, destinés à présenter « les progrès accomplis dans la mise en place d’une union de la sécurité réelle et effective », s’inscrivent dans le sillage de la communication de la Commission d’avril 2016 visant à établir une union de la sécurité réelle et effective (et qui a préfiguré la stratégie 2015-2020). Le premier d’entre eux a été présenté en réponse à la déclaration du Conseil européen informel de Bratislava de septembre 2016 et à sa feuille de route, « soulignant le rôle important de l’Union européenne en tant que garante de la sécurité de ses peuples et [en l’exhortant] à prendre toutes les mesures nécessaires pour aider les États membres à assurer la sécurité intérieure et à lutter contre le terrorisme » (Commission européenne, 2016b, 2).

31Pour comprendre l’émergence de la Sécurité intérieure à l’heure où l’Espace pénal est devenu un projet central de l’espace de liberté, de sécurité et de justice, il importe de prendre en considération la permanence du danger, en particulier, la menace terroriste. Les attentats de Madrid et de Londres ont eu impact considérable dans la maturation de la Sécurité intérieure comme projet de l’Union européenne. Divers chantiers ont été menés et la lutte contre les menaces nucléaires, radiologiques, biologiques et chimiques (NRBC) est un exemple. L’ouverture de ce chantier, entrepris après les attentats du 11 septembre 2001 (Commission européenne, 2003), se traduit par l’adoption de plans d’action successifs (2002, 2009 et 2014). La permanence du danger tend à alimenter la dynamique d’approfondissement de la construction européenne dans ce domaine. S’opère ainsi un mouvement d’intégration au sens où l’adoption de mesures nouvelles en matière de sécurité en appelle d’autres, conférant ainsi une épaisseur normative à la Sécurité intérieure, à travers le processus d’accumulation de droit dérivé (en matière NRBC dans cet exemple). Ainsi, un plan d’action de 2014, qui contient de nouvelles mesures générant l’adoption de droit dérivé, en particulier de nature soft, a été adopté par le Conseil au motif que « la menace posée par les substances [NRBC] et les explosifs reste élevée et est en perpétuelle évolution » (Commission européenne, 2014, 2-3). Dans une communication jetant les bases de ce nouveau plan d’action, la Commission se réfère à l’attentat à la bombe au cours du marathon de Boston en 2013. Les agresseurs se sont montrés, d’après elle, opportunistes et créatifs, ce qui requiert une adaptation de la réaction des institutions européennes. Il s’agit donc pour ces dernières d’actualiser régulièrement ces programmes au gré de l’émergence de nouveaux risques, par exemple la manipulation de telles substances par des individus radicalisés. Le plan d’action de 2014 va faire ainsi l’objet d’une nouvelle mise à jour, courant 2017, au vu des conséquences engendrées par les attaques terroristes en France en 2015, et à la lumière de la mise en œuvre d’un règlement ayant trait aux précurseurs d’explosifs. Cette actualisation aura lieu dans l’optique de la mise à jour de la réponse à apporter à l’égard d’une menace NRBC décrite par les institutions européennes comme mouvante. Elle aura lieu également dans la perspective soulignée par le Conseil, dans la stratégie de sécurité intérieure 2015-2020, à savoir « la nécessité pour l'Union européenne de contribuer à la protection des citoyens européens eu égard à l'augmentation actuelle des menaces que constituent, en particulier, le terrorisme et la grande criminalité organisée » (Conseil de l’UE, 2015, 1).

Conclusion

32Deux projets, l’Espace pénal d’un côté, la Sécurité intérieure de l’autre, s’élaborent à partir des dispositions de l’espace de liberté, de sécurité et de justice. Ces deux projets, constitués chacun d’un ensemble normatif distinct, correspondent, d’une certaine manière, à deux pôles de l’espace de liberté, de sécurité et de justice : la liberté et la justice concernant l’Espace pénal, et la sécurité pour ce qui est de la Sécurité intérieure. L’Espace pénal se conceptualise autour de la préservation des droits fondamentaux en agrégeant la liberté et la justice, le juge ayant pour mission principale de sauvegarder les libertés. La Sécurité intérieure se conceptualise, quant à elle, autour de l’idée que, dans un monde dangereux, seule une action institutionnalisée, menée de manière collective, coordonnée et souple, est de nature à faire face aux divers périls. Ces deux projets tendent à apparaître comme le reflet de la capacité de l’Union à résoudre les tensions entre la liberté et la sécurité, et plus globalement à organiser le triptyque liberté, sécurité, justice. Cette articulation est à la fois exogène, au sens où les institutions européennes opèrent ce travail d’équilibrage par l’intermédiaire de deux projets distincts qui, plutôt que s’opposer, tendent davantage à se compléter. Elle est aussi endogène, dans la mesure où chacun d’eux organise en son sein, un équilibre propre entre liberté et sécurité, distinct de l’autre.

33La Sécurité intérieure et l’Espace pénal sont les produits de la construction européenne et, plus particulièrement, de la justice et des affaires intérieures. Ces matières ont connu une fortune remarquable au regard des progrès menés dans la construction européenne, tant du point de vue du droit institutionnel (application progressive de la méthode communautaire à l’ensemble de ces matières) que du droit matériel (développement d’un acquis normatif substantiel). Cependant, les attentats du 11 septembre 2001 ont précipité le processus de différenciation. La bifurcation, qui a réellement pris forme à partir de 2010, date de l’adoption de la stratégie européenne de sécurité intérieure, n’a fait que consolider des objectifs et des options divergentes dans des sillons de plus en plus singularisés. Pour autant, ces deux projets sont loin d’être stabilisés et il est difficile de conjecturer la manière dont l’Union va assurer cet équilibre ces prochaines années, surtout si la menace terroriste perdure et même s’amplifie.

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Pour citer cet article

Référence électronique

Pierre Berthelet, « Espace pénal et Sécurité intérieure, deux projets distincts de l’Union européenne aux dynamiques parallèles », Champ pénal/Penal field [En ligne], Vol. XIV | 2017, mis en ligne le 03 juillet 2017, consulté le 20 juillet 2017. URL : http://champpenal.revues.org/9506 ; DOI : 10.4000/champpenal.9506

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